Кайсарова В.П.,
к.э.н., доцент Санкт-Петербургского государственного университета
Значительные трансформации в управлении социально-экономическим развитием в российских городах за последние 15 лет были вызваны, с одной стороны, существенным уменьшением в постсоветское время роли государства в обеспечении экономического развития городов, а с другой - действием ряда внутренних тенденций развития городов, которые можно объяснить не только национальными особенностями социальных и политических перемен, но и результатом мировой эволюции регионального управления. Города стали проявлять себя как самостоятельные экономические агенты в территориальной системе управления, а процессы их развития стали выходить даже за рамки их административных границ. Очевидно, в условиях современного мирового финансового кризиса и нарастания экономических проблем в России необходим поиск новых идей в менеджменте территорий. Безусловно, наряду с традиционным процессом управления на территории в последние десять лет в городах наметился реальный переход от операционного менеджмента к стратегическому мышлению и управлению. Все большее распространение в управлении развитием города получают подходы, основанные на идеях стратегического менеджмента, которые обычно преобладали в деятельности крупных фирм и корпораций и показали много результативных примеров решения российских кризисных проблем при управлении бизнес-единицами.
Однако отметим, что научных работ, посвященных собственно управленческой деятельности для крупных городов, крайне мало. Несмотря на различие мнений в литературе на определение понятия "стратегическое управление", в целом для уровня города и территории эта деятельность понимается как комплекс мер, сфер деятельности по достижению долгосрочных целей в постоянно меняющихся условиях внешней среды. Внимание, которое в последние годы уделяется данному понятию в России, является в большей степени откликом на вопрос о том, как проектировать будущее развитие, какие приемы достоверно оценивают текущую ситуацию и помогают формулировать цели и реализовывать планы по их достижению. Именно ориентир на развитие стал побудительным мотивом обращения местной власти к вопросам стратегического управления.
Эволюцию трансформаций в управлении сложными городскими социально-экономическими системами можно проследить, начиняя с конца XIХ - середины XX вв. Исследования по теории управления развитием города в западной экономической науке значительно опередили российские разработки и к 1960-м годам XX столетия сформировались в самостоятельное научное направление. Отметим, что и для менеджмента компаний этот период был связан с кризисом. Основным предметом дискуссий была проблема выживания фирмы в нестабильной среде в условиях конкурентной борьбы. В контексте разработки моделей и подходов в предпринимательском секторе для управления городом также начинает формироваться и применяться стратегический подход. Так, на уровне муниципалитетов проводилась оценка эффективности отдельных методов, применяемых для организаций при выработке системы мер по развитию в неустойчивой конкурентной среде, однако методы корпоративного управления в сфере городского управления носили ограниченный характер, их можно было применить только для отдельных аспектов развития города в кризисных условиях. В период с 1980 до середины 1990 гг. наблюдался ряд институциональных и административных реформ по внедрению принципов устойчивого развития городов, а также форсированно стимулировалось создание региональных кластеров. Основные изменения в развитии городского управления были связаны с изменением степени самостоятельности городских органов власти. Волна крупных муниципальных реформ за рубежом была вызвана общим признанием местного самоуправления и саморазвития в качестве основного вектора проводимых преобразований в управлении. В дальнейшем импульсом в развитии теории управления городом послужила концепция глобализации. Традиционные методы городского управления подвергались корректировке. Примерно с середины 1990-х годов стали разрабатываться идеи нового государственного и муниципального управления (new public management). И в конце 1990-х годов в практике городского управления стал формироваться новый подход, который получил название ценностно-ориентированного. Несмотря на то, что система управления, ориентированная на увеличение ценности фирмы, так называемый ценностно-ориентированный менеджмент, впервые была описана в 1986 г. А. Раппопортом, а сам термин "управление, ориентированное на ценность" (VBM, value based management) предложен Дж. МакТаггартом, для ряда зарубежных городов, прежде всего в США, были использованы инструменты, применимые для решения проблем коммерческого сектора. В частности, концепция системы сбалансированных показателей. Она не рассматривает финансовые цели как первичные, что делает возможным ее применения для города на практике. Можно предположить, что с учетом определенной специфики и адаптации базовой модели эта концепция может стать важным инструментом, способствующим модернизации общественной сферы и повышению эффективности городской администрации.
Безусловно, на современном этапе в Стратегии регионального развития РФ при уточнении ее в разрезе макрорегионов страны типы городов должны быть также оценены в новых условиях развития. Представляется недостаточным оценивать их только по критериям достижения традиционных социально-экономических показателей и индикаторов, характеризующих экономический профиль, социальное развитие, вклад в экономику страны, общую эффективность доходной и расходной базы в сложившейся системе управления и др. Особенно важным представляется формирование индексов информационного поля для различных элементов городского сообщества, показывающих результативность процесса управления на уровне города. Можно отметить ряд причин для их расчета и анализа. Во-первых, эти показатели служат обеспечению финансового учета для резидентов. Для вышестоящих уровней власти они могут показывать более реалистическую картину о социально-экономическом положении на конкретной территории, чтобы оперативно решать вопросы предоставления финансовой помощи в условиях кризиса. Во-вторых, городской уровень управления исторически рассматривается как "слабое звено" в региональной экономике России, официально не представлен в институциональной структуре, и, следовательно, дублируется в региональной политике. Но, начиная с середины 1990-х городов, города превзошли свои возможности, по ряду управленческих инноваций многие из них занимают лидирующие позиции. Эти возможности могут быть предложены другим участникам процесса организации территориальной структуры и политики в стране. В-третьих, показатели результативности достижения ценностных ориентиров полезны для изучения влияния структуры организации городской администрации и ролей отдельных чиновников на итоги проводимой административной реформы. Отметим, что Концепцией административной реформы в РФ в 2006 - 2008 годах, согласно Распоряжению Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р "Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах" должно быть реализовано направление "Управление по результатам". В частности, речь идет о внедрении специальных алгоритмов стратегирования, связанных с процедурой целеполагания на территории города (региона). Они должны обеспечить практическую взаимосвязь и согласование целей и действий исполнителей, разработку системы показателей для достоверной оценки достижения стратегических приоритетов и результатов деятельности всех заинтересованных участников процесса управления на территории. Однако в реальной деятельности на уровне городской власти в российских городах эта работа не может быть признана реализованной. Общеизвестно, что внедрение в практику стратегического управления зарубежных городских органов власти ценностно-ориентированного подхода (ЦОП) потребовало пересмотра всей методологии управления. Данный подход позволяет увязать разнонаправленные цели, многообразные ресурсы в границах одного потока деятельности, вместо административного диктата перейти к сотрудничеству и пониманию.
Следует указать, что категория "ценность" - термин, широко используемый в философской и социологической литературе для указания на человеческое, социальное и культурное значение определенных явлений действительности. Способы и критерии, на основании которых производятся оценки этой значимости, находят свое выражение в нравственных принципах и нормах, в установках, в идеалах и целях. В системе стратегирования в городе понятие "ценность" означает положительную или отрицательную значимость объектов окружающего мира для человека, социальной группы, общества в целом. Ценность объектов определяется их вовлеченностью в сферу человеческой жизнедеятельности, интересов и потребностей, социальных отношений. Выявление общей системы ценностей в управлении городом необходимо для формирования основы его развития. Это будет импульсом его устойчивости и согласованности действий всех заинтересованных в его процветании участников процесса управления, способствуя реализации интересов всех его субъектов. Поэтому ключ к обеспечению видения и повышения ценностей для городского сообщества - это претворение в жизнь интегрированного подхода, который соединяет внутреннюю деятельность городских органов власти и ожидания населения в целом. Содержание понятия "ценности" для города состоит в ее определении не как простой совокупности статичных благ для жителей, а как некого положительного потока ("движения совокупности благ") для каждого жителя. Население одновременно выступает и потребителем городских услуг и, одновременно, житель - налогоплательщик, избиратель, участник основных городских преобразований. Поэтому речь идет не о создании определенного традиционного набора публичных благ и услуг, которые в практике административного управления чиновники рассчитывают при помощи нормативного подхода, а об организации их эффективного движения, доведения до реального потребителя.
Отсюда возникает исследовательская проблема рассмотрения опыта по решению данных задач за рубежом. В большинстве стран реформы на местном уровне развиваются на базе концепции нового государственного управления (New Public Management - NPM). Она подразумевает адаптацию успешных управленческих технологий бизнеса для целей управления в общественном секторе. Набор технологий и практик, объединяемых под этим названием находит все более широкое распространение в странах с развитой рыночной экономикой, так как он независим от типа политического устройства и форм административно-территориального деления.
Обычно возникает вопрос, как подготовить практическое руководство для российских управленцев и создать реальную систему эффективного управления городом. Здесь, на наш взгляд, речь должна идти о соединении основных пяти приемов в управлении социально-экономическими процессами на территории: городского стратегического планирования, бюджетирования, оценок результативности управленческих действий, бенчмаркинга (лучшей практики городов-лидеров) и управления изменениями. Резюме здесь может быть сделано по двум ключевым направлениям: во-первых, в городе должен быть сформирован действенный представительный орган власти. Во-вторых, требуется обеспечить расширенный партнерский информационный обмен между выборным городским депутатским корпусом и командой профессиональных сотрудников городской администрации. Необходимость обеспечения достоверной расширенной информацией связано с процессом постоянного совершенствования как самого выборного представительного органа, так и системы исполнительной власти - администрации города, профессиональных управленцев. Здесь, на наш взгляд, экономические факторы должны стать базовой основой для местных реформ. Они способствуют общественно-полезному использованию потенциала городской территории.
Представляется, что в России именно крупные города могут рассматриваться в качестве "полигонов" в поиске удобных способов, форм достижения целей общественного развития.
www.allrus.info
