Караев Р.Ш.
к.ю.н., доцент РГТЭУ
На современном этапе, государственного строительства Российской Федерации, проблема, связанная с сочетанием двух основных функций Российского парламента - законодательной и контрольной - все еще полностью не решена. Одни авторы пытаются "свести роль парламента лишь к законодательному урегулированию, считая, что контроль - это прерогатива других уполномоченных на то органов, другие полагают, что контрольные функции носят большие финансовый, ревизионный характер".
На наш взгляд предпочтительна точка зрения, тех авторов, которые рассматривают деятельность парламента в неразрывном единстве его законодательной и контрольной функций.
В самом общем плане проблема взаимодействия этих двух функций парламента сводится к тому, что законотворческий процесс должен удовлетворять нужды практики, базироваться на изменениях в обществе, что выявляется, прежде всего, реализацией норм права и изучением правоприменительной практики, которая рассматривается в основном
при осуществлении контроля за реализацией того или иного законодательного акта. Следовательно, парламентский контроль является эффективным средством совершенствования законодательства и одновременно оперативного выявления запросов общества, что также подчеркивает особенность его деятельности.
В настоящее время, на наш взгляд, центральное место в парламентском контроле за исполнительной властью занимает вопрос о роли палат парламента в образовании Правительства, в назначении и освобождении от должности Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров или правительства в целом в случае признания их деятельности неудовлетворительной.
Однако полномочия Государственной Думы в этом вопросе ограниченны т.к. в Российской Федерации правительство формирует самостоятельно глава государства, сталкиваясь лишь с одним конституционным ограничением. Председатель Правительства может быть назначен только при согласии Государственной Думы (ст. 83, п. 1 ст. 103, ст. 111 Конституции РФ). Кандидат на должность Председателя Правительства РФ представляет Государственной Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства РФ. Перед обсуждением кандидатуры кандидат на должность Председателя Правительства РФ отвечает на вопросы депутатов. По окончании ответов на вопросы депутатов представители фракций высказываются за выдвинутую кандидатуру или против. Все другие члены Правительства назначаются Президентом РФ по предложению Председателя Правительства.
Полномочия Государственной Думы в этом вопросе еще более ограничиваются в решениях Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. "По делу о толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции РФ". Этим решением Конституционный Суд установил, что Президент РФ при внесении в Государственную Думу предложений о кандидатурах на должность Председателя Правительства вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды, либо представлять каждый раз нового кандидата.
Кроме того, в своей политической борьбе с Президентом за иную кандидатуру на пост Председателя Правительства Государственная Дума может использовать и свои конституционные права, связанные с вопросом о доверии Правительству РФ, хотя, конечно, это очень затяжная форма достижения Государственной Думой своих политических целей.
В Конституции РФ нет нормы о том, что нижняя палата вправе поставить вопрос о программе деятельности вновь образованного Правительства и в случае отклонения ее принять резолюцию порицания, т.е. поставить вопрос об отставке Правительства. Согласно ст.117 Конституции РФ, право Государственной Думы выразить недоверие Правительству не является следствием неправомерного поведения или неэффективной деятельности, например, если по итогам обсуждения отчета об исполнении бюджета его работа признана неудовлетворительной. Отсутствие четких критериев, в соответствии с которыми Государственная Дума может выразить недоверие Правительству не только снижает эффективность взаимодействия парламента с федеральными органами исполнительной власти, но и ослабляет защиту Правительства от необоснованных решений Думы. Нет также конституционного предписания о том, что выражение недоверия Правительству РФ обязательно влечет его отставку. Вместе с тем, за акцию недоверия Правительству Государственная Дума может сама стать субъектом ответственности.
Отнесение решения вопроса о доверии Правительству РФ (п.5 ч.1 ст.103 Конституции РФ) к компетенции Государственной Думы логично вытекает из полномочий этой палаты Федерального Собрания по участию в назначении Председателя Правительства РФ (п. "а" ч.1 ст.103 Конституции РФ). Иными словами, участие Государственной Думы (хотя и весьма ограниченное) в формировании российского Правительства предполагает наличие у Государственной Думы прав по постановке вопроса о досрочном прекращении полномочий Правительства. Таким образом, парламентский контроль в отношении Правительства доводится до постановки вопроса о санкциях, но не о самих санкциях.
Государственная Дума может "выразить недоверие" Правительству РФ (п. "б" ч. 1 ст. 103; п. 3 ст. 117 Конституции РФ).
Общим для обеих этих процедур является то, что это формы парламентского контроля за деятельностью Правительства, формы парламентской оценки его деятельности. Объединяет эти процедуры и то, что рассмотрение вопроса о доверии Правительству РФ (второе из полномочий Государственной Думы) может завершиться не только подтверждением доверия Правительству, но и отказом в доверии (т.е. выражением недоверия, но на основе несколько иной процессуальной формы).
Соответствующие полномочия реализуются Государственной Думой на основе голосования, на котором
решение в обоих случаях принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (п.3 ст.117 Конституции РФ).
В данных случаях указанные контрольно-оценочные полномочия Государственной Думы имеют ограниченный характер. Она не полномочна принимать окончательное решение о судьбе Правительства РФ. Это прерогатива главы государства, который вправе принять одно из двух решений: либо отправить в отставку Правительство РФ, либо распустить Государственную Думу и назначить новые выборы.
Конституционными гарантиями статуса Государственной Думы в этих случаях является следующее. Во-первых, наличие требования ч. 2 ст. 109, согласно которому Президент при определении даты выборов Государственной Думы нового созыва обязан учитывать, что "вновь избранная Государственная Дума должна собраться не позднее, чем через 4 месяца с момента ее роспуска. Во-вторых, включение положения ч.3 ст.109, что Государственная Дума не может быть распущена Президентом в связи с выражением ею недоверия Правительству (отказом в доверии) в течение года после ее избрания. Таким образом, если вновь избранная Государственная Дума подтвердит позицию Государственной Думы прежнего созыва (распущенной Государственной Думы) о недоверии Правительству, то эта новая Государственная Дума уже на год застрахована от того, чтобы быть распущенной Президентом, и она может в течение года после своего избрания настаивать на своем недоверии Правительству. Эти действия, связанные с досрочными роспусками - выборами Государственной Думы и выражением Государственной Думой нового созыва недоверия Правительству на практике могут, как справедливо отмечает Ж.И. Овсепян, "прокручиваться" неоднократно, что чревато хроническим политическим кризисом. Такая ситуация опасна, она означает, что должен "сработать" инстинкт "самосохранения", который способен сделать ветви власти более уступчивыми, склонными к принятию компромиссных решений
Возвращаясь к содержанию контрольной деятельности Государственной Думы в форматах "выражение недоверия" и "отказ в доверии" Правительству РФ, уточним разницу между ними, которая касается процессуальной формы осуществления контроля за исполнительной властью. "Выражение недоверия" Правительству инициируется в Государственной Думе (п.3 ст.117 Конституции РФ) группой депутатов численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов данной палаты (ч.2 ст.149 Регламента); между тем как процедура рассмотрения вопроса "о доверии Правительству" (которая может завершиться и "отказом в доверии) инициируется Председателем Правительства РФ (п.4 ст.117 Конституции РФ).
В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ, то Президент осуществляет свою конституционную компетенцию: принимает решение об отставке Правительства либо о роспуске Государственной Думы (п.3 ст.117 Конституции РФ). Отказ же в доверии ("подтверждение доверия") голосуется в Государственной Думе только однажды, причем, если Государственная Дума принимает решение об "отказе в доверии", то сразу после того, в течение семи дней, глава государства обязан отправить в отставку Правительство РФ либо объявить о роспуске Государственной Думы (п.4 ст.111 Конституции РФ). Следовательно, отказ Государственной Думы в доверии Правительству РФ не влечет его однозначной отставки.
При существующей в России конституционной практике формирования федерального Правительства процедура выражения ему недоверия со стороны депутатов, на наш взгляд, бессмысленна, поскольку не оказывает реального влияния на его политический курс. Отметим, что ни Конституция РФ, ни Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" не предусматривают никаких отчетов Правительства РФ перед палатами парламента, за исключением отчета об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов. В этой связи справедливо утверждение В.С. Нерсесянца о том, что "в соответствии с российской Конституцией Правительство ... не ответственно перед парламентом, и парламент не обладает правом контроля за Правительством (кроме бюджетного контроля)" . А.Д. Керимов также отмечает поразительную бесконтрольность исполнительной власти, свойственную нашей стране.
С одной стороны, Президент назначает правительство, но формально за его деятельность не отвечает, с другой Парламент, в лице Государственной Думы, утверждает Председателя Правительства и тоже за него не отвечает. Глава Правительства отвечает за правительство, но на практике лишен возможности подобрать себе членов . Если мы всерьез собираемся добиваться успехов, то пора переходить к новой модели управления.
Анализ ст. 103, ч. 3 ст. 117, ч. 4 ст. 111 Конституции РФ показал, что право законодательной власти в лице Государственной Думы давать или не давать согласие на назначение Председателя Правительства РФ, также как и право на выражение недоверия Правительству, в качестве средств влияния на исполнительную власть весьма относительны и довольно легко ею нейтрализуются. Это позволяет сделать вывод, что в настоящее время в Российской Федерации исполнительная власть доминирует над законодательной, а Государственная Дума как контролер поставлена в сложное и зависимое положение от органов исполнительной власти, которые выступают объектом контроля.
Вместе с тем, несмотря на вероятность роспуска, Государственная Дума в первые 5 лет своего существования трижды рассматривала вопрос о доверии Правительству. В последующее пятилетие вотум недоверия также неоднократно инициировался, но не был доведен до его обсуждения и голосования на пленарном заседании Государственной Думы. Следовательно, за годы действия этой конституционной нормы Государственная Дума ни разу не добилась отставки Правительства. Полагаем, что причина такого положения вещей прежде всего состоит в том, что окончательное решение по вопросу об отставке Правительства принимает Президент РФ.
На наш взгляд, если Президент не является конституционным главой исполнительной власти и выступает, главным образом, как орган, обеспечивающий согласованное функционирование всех структур государственной власти, он не должен оказывать предпочтение ни Правительству, ни парламенту. Правительство и парламент должны взаимодействовать друг с другом без административного нажима Президента.
Имея формальное право выразить недоверие Правительству, Государственная Дума реально не может реализовать его, поскольку за это придется отвечать ее досрочным роспуском и последующим трехмесячным периодом президентского правления без законодательного органа. Вновь избранный состав Государственной Думы правом формировать новое Правительство также не обладает. Следовательно, никакого резона в вотуме недоверия Правительству со стороны Государственной Думы и досрочном его роспуске нет. В этой связи уместна оценка Ю.Н. Тихомирова, что за внешней демократичностью конституционных положений о вотуме недоверия скрывается политиканство, а не государственная политика . Поэтому Государственной Думе лучше отказаться от попыток использовать вотум недоверия в качестве легального способа для отставки Правительства до тех пор, пока эта палата не получит конституционно-правовые возможности реально участвовать в формировании Правительства.
Анализ вышеприведенных правовых актов позволяет констатировать, что возможности парламента Российской Федерации как представительного и законодательного органа страны по осуществлению контроля за деятельностью Правительства и его Председателя в целом ограничены. Это означает не только то, что возможности Федерального Собрания по осуществлению проверочной деятельности сужены, но и то, что они не обладают необходимыми властными полномочиями.
Таким образом, из вышесказанного следует вывод, если Президент не обязан подчиняться воле победивших на парламентских выборах политических партий при формировании Правительства, то тогда бессмысленна процедура выражения депутатами недоверия Правительству. По нормам Конституции РФ, как отмечалось нами, результат здесь нулевой, поскольку на политический курс и формирование Правительства новый состав Думы никакого решающего влияния не оказывает. В этом смысле политическая практика России не соответствует традициям государств со смешанной формой правления.
Но выборы в Государственную Думу в 2007 г., показали, что в настоящее время наметилась тенденция в сторону назначения главой Правительства одного из лидеров победивших на
выборах партии.
Представляется, что в целях развития и повышения эффективности института парламентского контроля за исполнительной властью необходимо принять дополняющие и устраняющие пробелы в законодательстве нормативно правовые акты и придать им конституционно-правовой статус. Это способствовало бы повышению действенности контроля за исполнительной властью, осуществляемого российским парламентом.
www.allrus.info
