Уважаемые коллеги! Федерализм - это явление, бесспорно, всемирное. Сам принцип федерализма все чаще применяется, в том числе, и в функционировании унитарных государств, поскольку принцип разграничения полномочий свойственен не только для федеративного, но и для унитарного типа государственности, если эта государственность является демократической. Поэтому, говоря о международном опыте федеративной демократии, мы все чаще говорим в целом о международном опыте государственного строительства, не ориентируясь при этом на формальные его характеристики (унитарное, федеративное), что, как мне представляется, очень правильно.
Исторически, федерация как форма государственного устройства в России воспринимается как наиболее нестабильная форма. Существуют сотни публикаций, которые говорят о том, что именно федерализм виноват в том, что произошло за последние годы с нашим государством. Однако, говоря так, забывают о том, что в начале ХХ века Россия развалилась благодаря жесткому унитаризму, когда царское самодержавие отказалось от тех форм самостоятельности автономий, которые были предоставлены целому ряду частей Империи (Финляндия, Польша, Бухара, Хорезм и т.д.).
Та же картина наблюдается и в конце ХХ века, когда Союз ССР тоже фактически превратился в жесткое унитарное государство. И если в начале 20-х годов Ленин при подписании союзного договора говорил, что одиннадцать полномочий, закрепленных за Федерацией, - это много, поскольку ограничивает возможности, самостоятельность республик, то в начале 90-х годов полномочий, зафиксированных за союзным центром, было уже 450. При обилии деклараций, - свобода, самоопределение, вплоть до отделения и т.п., - федерализм на деле был сведен к чисто декларативным формам, т.е. фактически не работал.
Поэтому главный тезис нашего сегодняшнего "круглого стола" - это взаимосвязь между демократией и федерализмом. Федерализм будет рассматриваться нами как форма демократии в ее территориальном измерении. Когда мы говорим о применении опыта федеративной демократии в нашей стране, мы должны знать, что сама Россия исторически довлела к федеративному типу государственного устройства. Когда многие ведущие политики, ученые утверждают, что история России - это история унитарного государства, я не могу согласиться с ними. Как происходило становление Киевской Руси? Даже великие российские историки рассматривают этот процесс как создание федерации племен. Если посмотреть дальше, то собирание русских княжеств шло путем подписания договоров, а статус великого князя сформировался на основе делегирования полномочий по защите государства отдельными княжествами, длительное время сохранявшими свою самостоятельность. И такая ситуация продолжалась вплоть до Ивана Грозного, если не до Петра I. Поэтому исторически Россия имела неоспоримую предрасположенность именно к федеративному типу государственного устройства.
Федеративный тип управления обладает еще одной примечательной особенностью, - повсеместно он дает возможность использовать многообразие форм функционирования государства с учетом территориальных, местных, этнических и иных особенностей. Федеративный тип государства дает возможность обеспечить единство многообразия. Платон еще три с половиной тысячи лет тому назад подчеркнул, что чрезмерное единство опасно для государства. Многие тут же возразят мне: "Платон не мог такого сказать, потому что единство - это всегда хорошо, особенно для России". Однако это ложное мнение. Платон пишет дальше, что чрезмерное единство опасно, потому что в этом случае не учитывается многообразие. И это неучтенное многообразие со временем обязательно напомнит о себе. Таким образом, единство надо обеспечивать, но исключительно как единство многообразия. Федерализм - это как раз и есть та форма, которая обеспечивает многообразие при бесспорном внутреннем единстве политических факторов. То есть, федерализм обеспечивает единство народа как политической, как гражданской нации.
Федеративная система позволяет государственной власти функционировать по единым принципам, предоставляя при этом ее элементам определенную свободу действий. Разумеется, данный тезис необходимо применять на практике с учетом интересов и самого государства, и его составных частей, и населяющих его народов. В частности, Конституция РФ предоставляет различным субъектам конституционных правоотношений возможность самоопределения внутри Российского государства, потому что федеративный тип государственности позволяет реализовать необходимые потребности в этом как территорий, так и народов, внутри самой Федерации.
Еще одним фактором федерализации является самостоятельность и взаимодействие всех уровней власти: федерального, регионального и местного. О последнем в России вообще часто забывают. Действительно, Конституция зафиксировала, что местное самоуправление отделено от государственной власти. Но при этом оно остается одной из основ конституционного строя России, элементом публичной власти. Местное самоуправление не может быть отделено от вертикали функционирования публичной власти, потому что в данном случае речь идет о гражданине, о его правах и законных интересах.
Одним из существенных недостатков нашей Федерации, в отличие, скажем, от американской, является то, что в России все время говорят о разграничении полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации, забывая при этом о самочувствии конкретного гражданина. В Соединенных Штатах Америки главным фактором единства государства выступает гражданин. Американец может вообще ничего не знать о Карфагене, о том, кто участвовал во второй мировой войне, но американец всегда четко знает, за что отвечает мэр города, за что - губернатор, а за что - уже федеральное правительство. И когда мэр или губернатор начинают вторгаться в полномочия федерации, на первый план выступает сам гражданин, интересы которого будут затронуты таким вторжением.
Вывод здесь таков: строительство федерализма надо начинать с отдельного гражданина. Поэтому одной из основных функций федерации является обеспечение прав и свобод человека. Если разница в экономическом развитии, в уровне социальных стандартов между Ингушетией и Самарской областью более, чем 100 раз по некоторым показателям, значит начнется перемещение ингушей из Ингушетии в Самарскую область, где их, скорее всего, никто не ждет. Не зря Минфин уже лет десять не может довести до конца принятие ключевого в данной сфере закона - закона о минимальных социальных стандартах. Очень много говорится о социальной, культурной политике, о пенсиях и пособиях, а закона о минимальных стандартах социальных услуг населению до сих пор нет. И это очень симптоматично. Существующая на сегодняшний момент социальная дифференциация по регионам страны провоцирует национальные и религиозные конфликты. Начинаются неконтролируемая внутренняя миграция и сегрегация. В корне всех этих негативных процессов лежит простой вывод: гражданин, независимо от того, на какой территории он проживает, должен получать социальные услуги по одинаковым стандартам.
Применяя сравнительно-правовой метод при анализе федерализма в различных странах, мы всегда должны помнить о том, что существуют классические принципы, свойственные для всех федераций, но при этом правовая регламентация институтов федерализма в разных странах может быть совершенно различной. Поэтому международный опыт в данной сфере нельзя автоматически перенять и насадить у себя. Возьмем в качестве примера институт суверенитета в федеративном государстве. Сегодня у нас стало принято говорить, что в составе Российской Федерации нет государственных образований, что республики - это не государства. Однако это неправильно, поскольку большинство субъектов в составе различных федераций все-таки являются государственными образованиями. Штат в переводе означает государство. При этом суверенитет остается один, потому что единственным источником власти является многонациональный народ Российской Федерации. И не зря во многих конституциях и уставах субъектов Федерации записана примерно такая же формула, - источником власти является многонациональный народ Саратовской области либо Якутии.
В свое время Аристотель, находясь в поисках идеальной формы государственного устройства, провел анализ функционирования 158 греческих и негреческих государств. С такой же фундаментальной работы необходимо начинать и нам, потому что Россия сегодня находится всего лишь на первом этапе функционирования федеративной демократии. Если бы не Федеративный договор 1992 года, развал Советского Союза автоматически перенесся бы на Россию, потому что у них была одна структура. Еще Сталин говорил о том, что федерацию надо строить внутри России. Мы 70 лет критиковали его за проект автономизации, а на деле оказалось, что Сталин был прав, потому что рухнул Союз ССР. И Россия бы тоже рухнула бы, если бы мы вовремя не сделали ей "крышу". И "крышей" этой стал Федеративный договор.
Сегодня можно оценить, что в нем правильно было, что неправильно. Но бесспорным останется то, что классические, основные принципы формирования федерации в Договоре были заложены. По существу, Федеративный договор брал на себя функцию разграничения полномочий. И по сей день, как вы знаете, эта проблема является очень актуальной. Почему? Потому что в действующей Конституции прописаны и полномочия Федерации, и совместные полномочия. И все, что мы не могли согласовать на том трудном этапе, мы "сбрасывали" в "корзину" статьи 72 Конституции, надеясь, что придет законодатель и урегулирует все. Законодатель так и не пришел. И поэтому мы снова и снова будем возвращаться к уточнению вопросов разграничения полномочий, прежде всего в сфере совместного ведения. Комиссия Козака провела огромную работу, она проанализировала более 200 законов и договоров. И принцип ее работы, как мне представляется, был правильным: основные, государствосохраняющие полномочия действительно нужно централизовать, а тысячи других передать либо на уровень субъектов Федерации, либо на уровень местного самоуправления.
Однако законодательное урегулирование вопросов разграничения предметов ведения и полномочий - это необходимое, но недостаточное условие компетенционного баланса в стране. Существует еще и другой, опробованный практикой большинства федераций способ - договорный. Сегодня в России стало принято считать, что время договоров закончилось, потому что они в свое время чуть не разрушили государство. В этой связи я призывал бы не оценивать историю с точки зрения сегодняшнего дня. Договоры - это рутинный механизм налаживания федеративных отношений, и никогда нельзя знать заранее, где и когда он снова понадобится. И вот сегодня, когда речь заходит об урегулировании ситуации в Чечне, Президент говорит о необходимости заключения двустороннего договора. Политика - это бег на длинные дистанции, здесь не получатся стометровки. Говоря о государственном устройстве, надо смотреть очень, очень далеко.
Главное в федеративной парадигме - это не сам по себе федерализм, а соблюдение основных принципов, свойственных для всех федеративных государств, - демократии, законности и прав человека. Разграничение полномочий не является главной целью федерации. Главное - это обеспечение гражданских прав, свобод и самоуправления, а разграничение полномочий эффективно лишь с точки зрения самочувствия гражданина. В этой связи федеративный опыт различных стран дает огромные возможности. И Россия при всех противоречиях действующей Конституции, как мне кажется, все-таки смогла внедрить основные, классические принципы развития федеративного государства. Теперь необходимо, чтобы федерализм в России не стал бы в очередной раз декларацией, а превратился бы в четкий правовой механизм. Поэтому главная задача для нас, законодателей, - это изучение международного опыта в целях реализации того федеративного потенциала, который заложен в нашей Конституции ...
... Многие беды в России происходят оттого, что мы не хотим демократическим способом регулировать отношения власти и общества. Мы говорим: "Интересы Федерации". Нет никаких интересов Федерации, как нет никаких интересов субъектов Федерации. Есть интересы граждан. Поэтому совершенно правильно здесь было сказано, что полномочия должны быть разделены по критерию близости, доступности для местного сообщества. И только в том случае, когда какие-либо вопросы нельзя решить на региональном уровне, должна подключаться Федерация. А мы продолжаем либо изображать из себя эдаких "державников", либо, наоборот, сначала отдавать все полномочия, а потом забирать их назад, забывая при этом, что единственным мерилом эффективности государства являются интересы гражданина, его самочувствие. Если чиновник местного самоуправления чувствует себя полностью зависимым от областного чиновника, в свою очередь, полностью зависимого от федерального, то куда деться гражданину в этой схеме? Он выпадает вообще. Проблема не в том, отняли у губернатора полномочия или прибавили, - для губернаторов, которые не хотят отвечать ни за что, всегда действовал принцип: "Чем меньше полномочий, тем лучше". Проблема заключается в обустройстве граждан.
Губернатор Россель сказал мне однажды: "Я должен. Поэтому я сутки должен думать, из чего заплатить зарплаты, пособия, потому что я отвечаю за это". С другой стороны, нередка и такая ситуация: сидит губернатор либо президент, регион его на 95% дотационный, а у него нет никаких проблем, кроме тех, что надо бы позвонить Министру финансов, поехать в министерство с мешком, пробиться к Президенту с криком: "Дайте!" Это не федерализм. Функции государственной власти заключаются не в этом. Конечно, невозможно все разделить, потому-то в ФРГ ежегодно совместно заседают председатели земельных правительств вместе с правительством федерации и решают накопившиеся проблемы. Еще будучи министром, однажды я предложил на заседании Правительства: "Нам необходимо встречаться с представителями субъектов Федерации, согласовывать свои действия с точки зрения различных интересов". Но тогда все только посмеялись над моей инициативой.
Критикуя Президента Ельцина за его знаменитую фразу: "Берите столько суверенитета, сколько сможете", - никто не задумывается, что это и есть квинтэссенция федерализма. Если бы Борис Николаевич повел бы себя как-нибудь по-другому, в России была бы не одна Чечня. Даже по отношению к Чечне, как показали события, силовой метод был бесперспективен. Поэтому для нас очень важно развитие собственного опыта. Но вместе с тем, конечно, надо постоянно смотреть, как это делается в мире, доверять друг другу. Без доверия федерации не бывает. Без сотрудничества федерации не бывает. Мы все время сползаем к унитаризму. Не следует также забывать, что и государство теперь немного другое, рыночное. Здесь централизуй, не централизуй, - все равно в руках у власти ограниченный набор полномочий. В демократическом государстве все равно рано или поздно большая часть населения будет принимать участие в осуществлении власти, поэтому уже сейчас мы должны задумываться о народных чаяниях.
В свете сказанного очевидно, что такие мероприятия, как наша сегодняшняя встреча, очень полезны. Более того - в рамках Совета Федерации должен работать постоянно действующий "круглый стол" по проблематике федерализма. Все это вплотную подводит нас к проблеме повышения роли Совета Федерации. При том статусе, в котором сегодня работает Совет Федерации, закрепленные за ним полномочия - это чистый формализм. Эти полномочия не рассчитаны на работу на постоянной основе, их можно осуществлять и в прежнем режиме: раз в месяц приехал, в течение дня проштамповал и уехал. Все современные проблемы Совета Федерации оттого, что он стал работать на постоянной основе. Нужно что-то делать. Но что? К нам приходит закон, принятый уже Государственной Думой. Да, мы можем к ним ходить еще на стадии обсуждения законопроектов, но мой опыт говорит, что толку от этого нет никакого. Я, например, по Саратовской области дал более 20 законодательных инициатив, при этом ни одна инициатива не дошла хотя бы до Совета Думы, - их срезают буквально еще до комитета. Сегодня у субъектов Федерации практически нет возможности влиять на законотворчество на федеральном уровне. Всего около 5% законодательных инициатив прошли по инициативам регионов, все остальное штампуется в Москве. А этим можно заниматься только какое-то время, - потом такие законы в одночасье просто перестанут работать.
То же самое касается государственного управления. Административные меры могут только дополнять законодательные, но не наоборот. Нужно просто искать пути реализации положений законов, ее механизмы и средства. А когда мы начинаем конституционный федерализм подменять административным, рано или поздно это приведет к плачевным результатам. Хорошо, что сегодня у Президента России высокий рейтинг. Но жизнь всегда может сложиться по-другому, и тогда этот административный рычаг перестанет работать. "Столбовая дорога" и федерализма, и демократии - это правовые механизмы и права человека. Поэтому, тема нашей сегодняшней встречи и звучит - федеративная демократия. Это понятие куда более широкое, чем просто разграничение полномочий. Прошу помнить об этом.
Спасибо за внимание. Спасибо всем, кто участвовал, от души!
Рамазан АБДУЛАТИПОВ
"АНАЛИТИЧЕСКИЙ ВЕСТНИК СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ No23 [216]"
08 апреля 2003 года
http://www.abdulatipov.ru/Parts/2003.04.08_AV%20SF_Mejdunarod%20opit%20Federal%20Demokratii.htm
