Старостина И.А. - к.ю.н., доцент юридического факультета МГУ
Действующая Конституция РФ фактически является национальным проектом строительства новой России, т.к. закрепляет одобренные обществом принципы будущего устройства российского государства и общества, ориентиры построения правового государства.
В этом смысле, как показывает конституционная практика, Конституция РФ выступает необходимой и достаточной основой для развития законодательства и всей правовой системы, правовой гарантией стабильности политического и общественного строя. Именно Конституция РФ стала системным юридическим выражением основных юридических ценностей.
Конституция образует базовую нормативную основу постоянно меняющегося мира и должна рассматриваться в контексте этого мира.
Принципы, закрепленные в Конституции, должны интерпретироваться и наполняться конкретным содержанием, соответствующим каждому новому историческому этапу развития. Конституционные принципы, по сути, выступают в качестве стандартов. В то же время Конституция есть выражение основных юридических ценностей (среди которых права и свободы человека, верховенство права, демократический характер государства, парламентаризм), образующих системное единство и находящихся в соподчинении. При реализации Конституции должно соблюдаться поддержание баланса и соразмерности конституционно защищаемых ценностей, целей и интересов. При этом недопустимы подмена одной ценности другой или ее умаление за счет другой ценности.
Конституционный принцип народовластия означает принадлежность всей власти народу, свободное осуществление этой власти народом в соответствии с его суверенной волей. Народ сам определяет формы осуществления власти. Прямое волеизъявление народа обеспечивается формами непосредственной демократии. Конституция РФ устанавливает две формы в качестве высшего непосредственного выражения власти народа - референдум и свободные выборы.
В этом своем качестве, по смыслу Конституции РФ, референдум не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, иначе это приводило бы к пересмотру их итогов и в результате - к нестабильности и нарушению непрерывности функционирования органов публичной власти.
1. Конституционно-правовые стандарты института референдума.
Конституция РФ, как по духу, так и следуя букве, устанавливает широкое пространство для использования референдума в российской конституционно-правовой практике, определяя его возможности и оптимальные пределы.
Конституционный уровень регулирования российского референдума включает закрепление референдума, во-первых, как основы конституционного строя, высшим непосредственным выражением власти народа, определяющим принцип народовластия (ст. 3 Конституции РФ); во-вторых, как конституционного (основного) политического права граждан РФ на участие в референдуме (ст. 32 Конституции РФ); в-третьих, как конституционное полномочие только Президента РФ назначать референдум в порядке, установленном федеральным конституционны законом (ст. 84 Конституции РФ) и недопустимость такого полномочия у исполняющего полномочия Президента РФ (ст. 92 Конституции РФ); в-четвертых, как форма осуществления местного самоуправления (ст. 130 Конституции РФ); в-пятых, как способ принятия новой Конституции России (ст. 135 Конституции РФ). Таким образом, Конституция РФ содержит лишь понятийную, субъективированную, компетенционную и видовую характеристику референдума.
Анализ конституционных норм приводит к выводу о том, что Конституция РФ определяет народ (как политическая категория, т.е. граждане РФ, обладающие избирательным правом) верховным законодателем. Законодательные полномочия российского парламента, таким образом, ограничены правом граждан РФ принимать законы на референдуме, причем юридическая сила таких законов выше, чем у законов, принятых парламентом. Сам парламент не вправе изменить или отменить закон, принятый на референдуме, это возможно только путем проведения нового референдума.
Институт референдума субъекта РФ в силу целостности России и единства системы государственной власти, обусловленных суверенитетом ее многонационального народа (ст.ст. 1, 3, 4, 5 Конституции РФ), не должен использоваться для противопоставления воли населения субъекта РФ воле федерального законодателя.
Небольшой объем конституционного регулирования референдума предполагает детальность правового регулирования в федеральном конституционном законе о референдуме.
Конституция РФ не устанавливает ограничений в отношении референдума, за исключением недопустимости назначения референдума исполняющим обязанности Президента РФ.
Однако сегодня политическая практика, и это, к сожалению, бесспорно, настолько радикально корректируется нормами текущего законодательства, что конституционные положения превращаются в фикции.
Так, действующий Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" содержит неоправданное множество ограничений.
Существенным ограничением, безусловно, является расширение круга вопросов, которые не могут выноситься на референдум. В апреле 2008 г. в Закон о референдуме были внесены поправки, согласно которым на референдум РФ теперь не могут выноситься вопросы, отнесенные Конституцией РФ, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти.
Исключительная компетенция Российской Федерации закреплена в ст. 71 Конституции РФ. Перечень вопросов исключительного ведения России достаточно объемный.
Такая норма в сочетании с неоправданно сложной процедурой, установленной Законом, делает проведение референдума в принципе невозможным.
На уровне Основного Закона России заложен достаточно позитивный потенциал референдума. Оценочный подход к потенциалу, который содержится в Конституции РФ по поводу референдума, дает основание надеяться, что референдум, будучи одним из основных институтов народовластия, имея большое значение для современного российского конституционализма, все-таки будет применяться для свободного волеизъявления граждан.
2. Федеральные конституционно-правовые избирательные стандарты.
Федеративная форма политико-территориального устройства России, реализация принципа федерализма во взаимосвязи с основополагающими принципами устройства российского государства и общества как основы конституционного строя предопределяют федеральную избирательную политику.
Для России необходимость федерального регулирования избирательного права обусловлена рядом факторов. Прежде всего, в ст. 3 Конституции РФ выборы определяются как высшее непосредственное выражение власти народа, в ст. 71 - к исключительному ведению Российской Федерации отнесено регулирование прав и свобод человека и гражданина, в ст. 72 - к совместному ведению Федерации и ее субъектов отнесено установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Конституционно-правовой смысл соответствующих положений, таким образом, предполагает наличие именно федеральных актов в сфере избирательного права. Далее. Федеральное вмешательство требуется для обеспечения как единства подходов, так и избирательных прав граждан независимо от того, в каком субъекте РФ они проживают. И, наконец, федеральное законодательство необходимо и для выборов органов государственной власти самой Федерации. Кроме того, федеральное регулирование выборов призвано обеспечивать эффективную реализацию суверенной демократии (т.е. прямого народовластия) как конституционной идеи современной России.
Самостоятельно устанавливая и образуя систему своих органов государственной власти, субъекты РФ обязаны действовать в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации, в том числе с принципом свободных выборов, гарантируя свободу волеизъявления граждан и не нарушая демократические принципы и нормы публичного права.
Основы федеральной избирательной политики, устанавливающие избирательную стандартизацию, т.е. императивность (обязательность) принципов и норм избирательного права для всех уровней выборов в России в соответствии с международными избирательными стандартами, составляют положения Конституции РФ в редакции Законов РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. ; Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" 2002 г. в редакции 2008 г., который предполагает систему нормативного правового регулирования избирательных правоотношений, т.е. совокупность взаимосвязанных и действующих согласованно законодательных актов, нормативные акты ЦИК России по вопросам применения федеральных законов о выборах, обязательные для всех избирательных комиссий в России; постановления Конституционного Суда РФ по вопросам распределения полномочий по правовому регулированию избирательных правоотношений, защиты избирательных прав граждан, обеспечения их равноправия в избирательном процессе, проверки конституционности избирательных процедур.
На федеральные избирательные стандарты существенное влияние оказывают конституционные и законодательные инициативы Президента РФ, сформулированные в ежегодном Послании Федеральному Собранию 5 ноября 2008 г. , обязывающие федерального законодателя определенным образом изменять и дополнять федеральное избирательное законодательство.
Действующая Конституция РФ не содержит специальной главы о выборах, как это было в прежних российских Конституциях. Нормы, закрепляющие принципы избирательного права и порядок проведения выборов, рассредоточены по разным главам первого раздела, а также содержатся во втором разделе "Заключительные и переходные положения", их объем небольшой в пределах конституционного регулирования. В то же время Конституция РФ содержит императивное указание на необходимость всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Это требование в обязательном порядке распространяется на порядок избрания представительных органов публичной власти всех трех уровней: федеральный, региональный, муниципальный.
Среди конституционалистов высказывается мнение о необходимости включения в действующую Конституцию РФ отдельной главы об избирательном праве и избирательной системе или сосредоточения всех принципов избирательного права в первой главе как основы конституционного строя; возведения на конституционный уровень принципа прямого избирательного права для обеих палат Федерального Собрания и для Конституционного Собрания; закрепления конституционного статуса ЦИК России; возврата к институту отзыва для депутатов Государственной Думы. Эти дискуссионные предложения носят скорее стратегический, перспективный характер.
По поводу введения института отзыва нормы Конституции РФ не ограничивают федерального законодателя, т.к. в Конституции нет прямого запрета для него. Однако федеральный законодатель должен учитывать вытекающее из статьи 3 Конституции РФ соотношение институтов прямой демократии. Отзыв как одна из допустимых форм непосредственной демократии не может использоваться для дестабилизации избираемых институтов публичной власти и собственно самой демократии. При введении института отзыва потребуется установление механизма отзыва, чтобы не исказить смысл института выборов.
Эффективность избирательного законодательства как федерального, так и регионального зависит от качества федеральной правовой базы, основанной на конституционно-правовых стандартах. Однако оценка избирательного законодательства по формальным, процедурным и содержательным критериям выявляет его негативные черты: не учитываются конституционные принципы федерализма и разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами; нестабильность и внутренняя противоречивость; наличие необоснованных запретов, санкций, ограничений.
Тем не менее, на конституционном уровне Россия провозглашена государством, находящемся в русле основных демократических глобализационных процессов. А это в свою очередь означает необходимость эффективной реализации конституционных принципов
Следовать Конституции РФ - значит быть идеалистами и реалистами одновременно.
www.allrus.info
