Коломак Е.А. - д.э.н., зав. сектором Института экономики и организации промышленного производства СО РАН
Многие исследования, посвященные вопросам федерализма, начинаются словами о том, что такая форма государственного устройства становится все более популярной в мире. Новые страны провозглашают себя федерацией и все больше государств используют на практике федеративные основы управления, формально оставаясь унитарными.
Распространение идей и принципов федерализма обусловлено рядом преимуществ, которые несет децентрализация государственного управления, которая позволяет оптимально распределять полномочия между различными территориальными уровнями, и создает поле для горизонтальной политической конкуренции. Основными достоинствами, которые связывают с федерализмом, являются, во-первых, более гибкая фискальная политика, основанная на лучшем понимании региональным уровнем власти специфики территории и предпочтений населения. Во-вторых, конкуренция за мобильные ресурсы и подотчетность региональных руководителей населению территории создают стимулы к реализации политики в интересах всего населения, стимулирующей экономическое и социальное развитие, при этом создаются дополнительные угрозы для чиновников, злоупотребляющих властью. В-третьих, возможности локализации политических экспериментов снижают их издержки и расширяют поле региональных управленческих инноваций.
Россия - страна с огромной территорией, разнообразными экономическими, географическими и социальными условиями развития и жизни населения, находящаяся в поиске эффективных
моделей управления, казалось бы, все это означает активное использование преимуществ федеративной формы государственного устройства. Почему же в Российской Федерации наблюдается все меньше признаков федеративного государства? Рассмотрим основные принципы и ограничения федерализма и сопоставим их с российскими условиями и динамикой реформ.
Вопросы децентрализации управления в федеративном государстве обсуждаются в теории общественных финансов и в теории общественного выбора. Теория общественных финансов рассматривает государство любого уровня власти как благонамеренное, целью которого является максимизация общественного благосостояния на его территории [1 - 3]. Теория общественного выбора вводит в рассмотрение политические аспекты функционирования государства, такие как лоббирование интересов отдельных групп, ограничения, накладываемые выборами, наличие собственных интересов бюрократов, в результате предположение об идеальном характере поведения государства снимается [4 - 7]. Модели, представленные в рамках этих двух теорий, отличаются как ограничениями, так и целевыми функциями. Рассмотрим выводы этих теорий в отношении распределения полномочий между уровнями власти и сравним их.
В соответствии с положениями теории общественных финансов аргументами в пользу многоуровневой системы государственного управления являются различающиеся характеристики различных типов государственных услуг. Государственные услуги должны быть предоставлены центральным правительством, во-первых, если общественные блага национального масштаба существенно более эффективно предоставлять централизованным образом. Во-вторых, если государственные услуги создают положительные эффекты и распространяются на другие территории, в этом случае нижний уровень власти недооценивает их эффективность и предоставляет в размерах меньше общественно оптимальных. В-третьих, когда мобильность важных производственных факторов создает возможность для правительств нижнего уровня экспортировать локальные проблемы или импортировать преимущества других территорий. В-четвертых, если должно быть обеспечено всеобщее равенство в предоставлении государственной услуги.
В пользу децентрализованной фискальной политики предлагаются три аргумента. Первый связан с неоднородностью населения и различием их предпочтений в отношении количества и соотношения предоставляемых государственных услуг, конкуренция же региональных правительств приводит к территориальной концентрации однородных групп, имеющих схожие представления о требованиях к государственным услугам [8]. Вторым аргументом является близость региональных правительств к населению, и как следствие, более низкие информационные барьеры и лучшее понимание предпочтений и нужд населения конкретной территории [9]. Третий аргумент состоит в возможности снижения издержек политического экспериментирования, отдельные территории рассматриваются как лаборатории по адаптации новых методов или подходов к государственному регулированию. При демонстрации положительных результатов опыт может быть распространен на другие территории или страну в целом [10].
Распределение между уровнями власти фискальных инструментов государственного регулирования осуществляется с учетом того, что налоговая политика правительств нижнего уровня может создавать внешние эффекты, среди которых выделяется три основных категории: экспорт налогов, нездоровая налоговая конкуренция за мобильную налоговую базу и чрезмерное или недостаточное налогообложение деятельности, которая создает внешние эффекты. Для предотвращения экспорта налогов, местные налоги должны быть привязаны к территории, которая является местом проживания или производственной деятельности [11, 12]. Налоговая конкуренция между территориями не получает развития, если налоговая база нижнего уровня власти является немобильной [13]. Наконец, местные налоги не должны распространяться на те сферы деятельности, где издержки пространственно локализованы, в то время как выгоды распространяются за пределы данной территории, либо наоборот издержки географически распределены, а выгоды концентрируются на одной территории. Учет внешних эффектов на местном уровне может быть также обеспечен через систему мандатов и грантов центрального правительства [14, 15].
В теории общественного выбора рассматривается проблема "политических провалов", связанных с отсутствием у правительств и политиков стимулов максимизировать общее благосостояние. Выдвигается два аргумента в пользу децентрализованного предоставления государственных услуг. Первый состоит в том, что подобно тому, как монопольная рента исчезает при развитии конкуренции, так и политическая рента сокращается в условиях горизонтальной конкуренции между правительствами нижнего уровня. Мобильность населения и других факторов производства в результате конкуренции Тибу [8] накладывает ограничения на результаты политического процесса правительств нижнего уровня, сокращая возможность извлечения ренты для политиков на местах. Второй аргумент заключается в появлении возможности иерархической конкуренции между центральной и региональными уровнями власти, которая может служить ограничением на тенденцию к централизации государственного управления [16]. Правильно организованный федерализм, известный как "федерализм, сохраняющий рынок", создает возможность преодолеть "фундаментальную политическую дилемму", когда "государство достаточно сильное, чтобы защитить права собственности, оказывается также достаточно сильным, чтобы конфисковать богатство своего населения" [17, 18]. Формальные и неформальные ограничения, одним из которых является иерархическая конкуренция между уровнями власти, сдерживают тенденции центральной власти к поиску политической ренты и к ограничению политических и экономических прав.
Широко принятое распределение полномочий между центральным и региональным уровнем власти состоит в следующем. Государственные услуги, создающие географически небольшие внешние эффекты, которые ориентируются на местные предпочтения и формируются исходя из выявления информации на местах, должны предоставляться местными органами власти. Услуги с более широким охватом внешних эффектов, но не достигающих национального уровня, предоставляются на субфедеральном уровне. Центральный уровень власти осуществляет регулирование общенационального масштаба. Перераспределение доходов населения для реализации принципа равенства в основном осуществляется на национальном уровне, но в условиях существенных различий в предпочтениях относительно масштабов и отдельных характеристик перераспределения между населением различных территорий субфедеральный уровень власти может дополнять эту систему.
Внешние эффекты налогообложения наиболее сильно проявляются на местном уровне, так как из-за небольших размеров территорий мобильность населения и факторов производства связана с незначительными издержками. В связи с этим местные налоги распространяются на немобильные факторы производства и резидентов, так как налоговое бремя нерезидентов легко экспортируется. Кроме того, налогообложение деловой активности на местном уровне таит опасность налоговой конкуренции за привлекательный бизнес, поэтому налоги на доходы предприятий передаются более высокому уровню власти. По той же причине из налогов местного уровня исключаются налоги с продаж, которые провоцировали бы отток товаров в ближайший район и являлись бы почвой для нездоровой конкуренции. Налоги на доходы населения относятся к центральному уровню власти, во-первых, чтобы избежать налоговой конкуренции из-за мобильности населения и инвестиций и, во-вторых, это объясняется ответственностью центрального правительства за реализацию принципа социального равенства.
Вопрос распределения полномочий государственного регулирования между уровнями власти зависит также от масштабов территорий и деловой активности, отнесенных к субнациональному ведению. Население и размеры территорий субъектов федерации России оказываются больше многих стран мира. Поэтому децентрализация управления для таких крупных стран связана с большими масштабами передачи полномочий местному уровню, так как субфедеральный уровень охватывает значительные масштабы и означает достаточно высокую степень централизации.
Наряду с адекватным наделением полномочиями важным дополнительным условием эффективного государственного регулирования на субфедеральном и местном уровне являются жесткие бюджетные ограничения их функционирования, что означает не только отсутствие финансирования за счет внешних ресурсов неэффективных расходов, но и ограничения на заимствования для их покрытия. В приложении монетарной теории к проблемам федерализма [19] выдвигается три условия, которые гарантируют жесткость таких ограничений. Первым условием является отсутствие возможности получения займа непосредственно от центрального банка или через коммерческий банк, который находится под контролем местного правительства. Это условие объясняется возможностью центрального банка выпускать деньги и использовать инфляционный налог в случае кризиса. Второе условие состоит в отсутствии возможности финансирования расходов за счет вышестоящего бюджета, так как связь федерального уровня власти с центральным банком при наличии потоков между бюджетами разных уровней означает наличие этой связи и для бюджетов нижнего уровня. Последним условием жесткости бюджетных ограничений является межрегиональная мобильность факторов производства и товаров. Если налоговая база немобильна, то правительство получает налоговую монополию и имеет возможность финансировать неэффективные расходы за счет высокого налогообложения, разрушающего производственный потенциал, что означает заимствование или изымание средств будущего поколения.
Приведенные положения теории общественных финансов, общественного выбора и монетарной теории предполагают наличие развитой системы рыночных и государственных институтов. Россия на разных этапах реформирования в различной степени удовлетворяла этому базовому условию. При этом динамика институциональной структуры в стране и задаваемая ею система стимулов и организаций не способствовала развитию федерализма.
Значительная часть преимуществ децентрализованного регулирования вытекает из наличия горизонтальной конкуренции между правительствами нижнего уровня за мобильные факторы производства. В модели Тибу [8] население "голосует ногами", выражая предпочтения в отношении общественных благ, и предоставление их региональными правительствами в различных сочетаниях приводит к формированию однородного по предпочтениям населения. Мобильность населения является также важным дисциплинирующим фактором для регионального правительства, который обеспечивает, в том числе, жесткость их бюджетных ограничений. Однако в России на первых этапах реформирования население демонстрировало слабую мобильность, это было связано с высокими издержками миграции, со слабо развитым рынком жилья и с прямыми ограничениями на предложение труда в отдельных городах. Немобильное население снижало стимулы региональных властей к эффективной экономической и социальной политике, существенно ослабляя, таким образом, положительные эффекты децентрализации.
Следующей важной особенностью России являлось и продолжает оставаться слабость механизмов общественного контроля за исполнительными органами власти, системы мониторинга и обеспечения прозрачности принимаемых властями решений. Институты местной демократии и политической ответственности не получили развития, поэтому вопросы доминирования элит и лоббирования интересов отдельных промышленных групп стояли и стоят остро.
Проведенные эмпирические исследования показали [20], что региональные власти в России, действуя в интересах местных промышленных групп, включались в регулирование рыночных отношений, сдерживали конкуренцию в регионах. При этом одним из направлений их воздействия являлось обеспечение более выгодных условий местным предприятиям по сравнению с другими производителями. Региональные власти использовали для этих целей инструменты субсидирования и предоставления налоговых льгот. Защита местных производителей стала одной из черт субфедеральной политики в России. Региональный протекционизм являлся результатом политического давления групп, лоббирующих интересы размещенных в регионе предприятий. При этом социальные факторы не находились в фокусе внимания региональных политиков.
С момента получения региональными властями в России реальной власти они стали объектом интереса промышленных групп. Этот процесс привел к интеграции интересов региональных политиков и местного бизнеса. Одним из политических последствий такого взаимодействия стали соглашения между промышленными группами и региональными политиками, а одним из экономических результатов - дезинтеграция внутреннего рынка в России. Государственная поддержка в форме субсидий или налоговых льгот может быть эффективным инструментом для проведения структурных преобразований, стимулирования реформирования предприятий в направлениях, отвечающих интересам развития экономики. Однако, как показали исследования, политика преференций местным предприятиям со стороны региональных властей не имела положительных результатов для экономического развития территорий.
Неразвитость институтов гражданского общества и слабость общественного контроля обостряли проблему формирования механизмов предотвращения коррупции на региональном уровне и выдвигали очень серьезный аргумент их большей эффективности при централизованном государственном регулировании. Изучение субфедерального административного регулирования через систему регистрации, сертификации и лицензирования показало, что оно осуществлялось в интересах местных бюрократов. Их вмешательство препятствовало региональному развитию, и негативный эффект проявлялся сильнее в более динамичных регионах [21].
В России важным направлением государственной политики всегда было снижение экономического неравенства и бедности. Традиционно основная задача общественных финансов состоит в эффективном размещении ресурсов и предоставлении общественных благ, при этом подчеркивается необходимость контроля за правительством. В России фокус всегда был смещен к вопросам организации перераспределения и трансфертных схем, что является общей чертой многонациональных и социально неоднородных обществ, в нашей стране это было к тому же связано с предотвращением острых конфликтов и сохранением целостности государства. Государственные мандаты по перераспределению, делегированные субфедеральному уровню, привели к росту заимствований и вызвали проблему финансовой дестабилизации. Дополнительным аргументом в пользу большей централизации в этой сфере являлось то, что в случае, когда региональная власть оказывается под контролем местной элиты или отдельных промышленных групп, интересы социальных меньшинств и бедных людей не учитываются.
Наконец, в теории федерализма предполагается, что различные уровни правительства имеют одинаковую техническую и кадровую обеспеченность. Это предположение не выполняется для многих стран, практически повсеместно центральные органы управления являются более престижным местом работы и привлекают самых квалифицированных и талантливых людей. Но для стран с переходной экономикой проблема качества кадров в правительствах субфедерального и местного уровня стоит более остро, где слабо налажена система специального образования, тренингов и повышения квалификации, что усугубляется слабым взаимодействием со специалистами из других регионов и, как следствие, отсутствие обмена опытом. Таким образом, из-за отсутствия достаточной информации на уровне центрального правительства и недостатка знаний о том, какие решения следует принимать, в правительствах нижнего уровня информационная асимметрия в процессе управления усиливается.
Таким образом, неразвитость базовых институтов и условий эффективной реализации принципов федерализма на фоне общей макроэкономической дестабилизации привели к разочаровывающим результатам. Децентрализация власти не привела к росту эффективности государственного управления, не приблизила государственную власть к населению, не создала реальной системы контроля и подотчетности власти перед избирателям. Вместо развития активной демократии, опирающейся на местные и региональные выборы, наблюдалась фальсификация результатов голосования. Вместо работы над созданием благоприятного предпринимательского и инвестиционного климата и условий для здоровой конкуренции в региональных органах власти получили широкое распространение неквалифицированные решения, бюрократическая волокита и коррупция. В результате федерализм потерял свою популярность и стал вызывать недоверие.
Неудовлетворенность деятельностью субфедеральных и местных органов власти привела к формированию общественной поддержки ре-централизации государственной власти, которая в результате благоприятной конъюнктуры на мировом энергетическом и сырьевом рынке получила к тому же финансовые ресурсы, позволившие добиться макроэкономической стабилизации и перейти к росту. Концентрация власти в центре воспринималась как способ решения многих экономических и социальных проблем, накопленных с начала реформ в России. Трансформация экономических основ и децентрализация государственного управления проходили одновременно, и порождаемые трудности переходного периода ассоциировались с идеей федерализма.
В результате начался процесс укрепления "вертикали власти", начавшийся с законодательного ограничения полномочий субфедерального уровня власти, в результате чего у регионов практически не осталось возможности политического экспериментирования. Продолжение состояло в ограничении компетенций в финансовой самостоятельности регионов и в расширении контроля за делегированными федеральным центром функциями и ресурсами. Завершение централизация власти получила в отказе от выборности глав исполнительных органов власти субъектов федерации и их назначение Президентом РФ.
В существующей в настоящее время системе государственной власти отношения между центром и регионами являются неравными и основаны на подчинении. Установлена жесткая схема отношений между центром и регионами при доминировании вертикали власти, развитие горизонтальных взаимодействий и ресурс межрегиональной конкуренции при этом практически ликвидированы. Дисбаланс отношений между Федерацией и ее субъектами и фактическая подотчетность исполнительной региональной власти центру создают серьезные проблемы. В стране усиливается межрегиональное неравенство, единый подход к исполнительной деятельности не соответствует разнообразию региональных условий и приводит к потерям и снижению эффективности предоставления государственных услуг, кроме того, централизация власти, заменившая выборы, не решила проблему эффективного контроля за региональной администрацией.
Таким образом, неблагоприятное сочетание децентрализации государственного управления и начала экономических и институциональных реформ в России, сопровождавшихся глубоким трансформационным спадом, создали негативное отношение к принципам федерализма. Последовавшая за этим стабилизация и экономический рост сопровождались политическим процессом усиления вертикали власти, что, хотя и не находило сильной поддержки в обществе, но и не вызывало сопротивления. Однако уровень централизация государственной власти в настоящее время в стране не только далек от сбалансированной федеративной системы, но позволяет усомниться некоторым авторам в том, что Россия является федеративным государством.
История развития федеративных отношений практически во всех федеративных государствах демонстрировала постоянные колебания между более или менее централизованными вариантами, которые диктовались политическими или экономическими условиями или целями реформ. Опыт России в экспериментах с федерализмом за довольно короткий период времени показал уже почти крайние формы реализации. Излишняя централизация власти в стране уже является объектом критики в выступлениях политиков и в исследованиях российских и зарубежных авторов. Использование преимуществ федерализма, которые заложены в конституции страны, было бы своевременным в настоящий
момент. Происшедшие изменения в российской экономике, в институциональной структуре и в обществе создали более благоприятную почву для реализации эффективных форм федерализма. Экономический рост, макроэкономическая сбалансированность и приток инвестиций создали стимулы для честной политики и формирования федерализма "создающего рынок", идет расширение и интеграция внутреннего рынка, получили развитие финансовые институты и крупные корпорации. Опыт участия в выборах и активизация общественной жизни сделали избирателей более грамотными и требовательными. Все эти условия позволяют сделать заключение, что умеренная децентрализация, позволяющая использовать преимущества федерализма, была бы более уместной формой государственного устройства современной России.
Литература
1. Стиглиц Д.Ю. Экономика государственного сектора. Пер. с англ. - М.: Изд-во МГУ: ИНФРА-М, 1997. - 718 с.
2. Rosen H.S. Public Finance - 7th edition. - Singapore: McGraw Hill, 2005. - 609 p.
3. Bailey S.J. Local Government Economics. Principles and Practice. - L.: Macmillan, 1999. - 359 p.
4. Hillman A.L. Public Finance and Public Policy. Responsibilities and Limitations of Government. - N.Y.: Cambridge Univ. Press, 2003. - 766 p.
5. Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы. Пер с англ. - М.: Логос, 2003. - 356 с.
6. Ferejohn J.A., Weingast B.R. The New Federalism. Can the State Be Trusted? - Stanford (Cal.): Hoover Institution Press, 1997. - 443 p.
7. Mueller D.C. Public Choice III. - N.Y.: Cambridge Univ. Press, 2003. - 768 p.
8. Tiebout C. A Pure Theory of Local Expenditures // Journal of Political Economy, 1956. - Vol. 64. - P. 416 - 424.
9. Litzenberger R.H., Maurice O.J. Decentralized Capital Budgeting Decisions and Shareholder Wealth Maximization // The Journal of Finance Review, 1975. - Vol.30, N 4. - P. 993-1002.
10. Decentralization: Experiments and Reforms / Ed. By Horvath T.M. - Budapest, 2000. - 423 p.
11. Goffman I.J. Erosion of the Personal Income Tax Base in Canada and the United States // The Journal of Finance, 1960. - Vol. 15, N 4. - P. 563-564.
12. Oates W., Schwab M. The Allocative and Distributive Implications of Local Fiscal Competition // Competition Among States and Local Governments / Ed. by Kenyon D.A., Kincaid J. - The Urban Institute Press, 1991. - 249 p.
13. Perroni C., Scharf K.A. Tiebout with Politics: Capital Tax Competition and Constitutional Choice // The Rev. of Economic Studies, 2001. - Vol. 68, N 1. - P. 133-154.
14. Суспицын С.А. Пространственная результативность государственного регулирования // Регион: экономика и социология, 2003. - N 2. - С. 3-17.
15. Roden J. The Dilemma of Fiscal Federalism: Grants and Fiscal Performance around the World // American Journal of Political Science, 2002. - Vol. 46, N 3. - P. 670-687.
16. Persson, T., Roland G., Tabellini G. Separation of Powers and Political Accountability // The Quarterly Journal of Economics, 1997. - Vol. 112, N 4. - P. 1163-1202.
17. Лавров А., Литвак Дж., Сазерлэнд Д. Реформа межбюджетных отношений в России: "Федерализм, создающий рынок" // Вопросы экономики. - М., 2001. - N 4. - С. 32-51.
18. Frye T., Shleifer A. The Invisible Hand and the Grabbing Hand // The American Economic Review. Paper and Proceedings, 1997. - Vol. 87, N 2. - P. 354 - 358.
19. Qian Y., Roland G. Federalism and the Soft Budget Constraint // The American Economic Rev. 1998. - Vol. 88, N 5. - P. 1143-4462.
20. Коломак Е.А. Управление конкурентной средой на субфедеральном уровне в России. - Новосибирск: Изд-во ИЭОПП СО РАН, 2006. - 219 с.
21. Коломак Е.А., Веселая Л.С., Зверев Д.В. Субфедеральное административное регулирование: формы, масштабы, эффекты / Сибирский центр прикладных экономических исследований, Московский общественный научный фонд. - М., 2006. - 127 с.
http://www.allrus.info/
