Ширяев Ю.Е.
д.ю.н., профессор, начальник кафедры Академии экономической безопасности МВД России
Прошедшие пятнадцать лет с момента принятия Конституции России во временных рамках можно оценивать двояко. С точки зрения времени существования российского общества - срок небольшой, явно не соизмеримый со временем существования российской государственности. Но если взглянуть на эту же категорию с позиции реализованных за указанный период задач и достигнутых целей в сфере функционирования государства и его институтов, то ситуация выглядит совершенно по иному. Объясняется это, прежде всего, необходимостью построения в России правового, демократического, социального государства, правовые основы которого заложены в Конституции России. И без того сложная для любого государства задача, для России она усложняется еще и молодостью российской демократии, не всегда осознающей объективные потребности общественного бытия.
Оценивая общее влияние Конституции на процесс построения в России правового государства, следует заметить, что это влияние позитивное во всех сферах правоотношений. Конституцией созданы правила поведения субъектов политических отношений, осуществляющих легально борьбу за обладание государственной властью. Сердцевиной этих отношений выступает многонациональный народ Российской Федерации, конституционно являющийся носителем государственного суверенитета и единственным источником власти. О качестве регламентации данных правоотношений свидетельствует тот факт, что их содержанию за прошедшие пятнадцать лет строго следовали, именно они взяли на себя обязанность выявления политической ориентации россиян.
Несомненным завоеванием Конституции является завершение процесса юридического оформления примата прав человека и гражданина в отношениях с государством, его органами и должностными лицами. Созданный ею в соответствии со статьей 2 правовой механизм, стал основой деятельности всех правоохранительных институтов государства.
С точки зрения оценки качества содержания конституционного статуса личности, можно говорить о соответствии его международным стандартам, а в ряде случаев и о более жесткой регламентации поведения государства в отношении его отдельных сторон. Прежде всего, это касается защиты права собственности от необоснованного вмешательства государства, государственных органов и должностных лиц.
В практике деятельности правовых институтов российского государства сформировался постулат, в соответствии с которым гражданину позволено то, что законом не запрещено, а государству лишь то, что закон прямо разрешает.
Конституция закрепила государственное устройство, систему построения органов власти Российской Федерации, функционирующих на основе принципа разделения властей. В этом смысле нормы Конституции являются фундаментом современного государственного строительства в России. За прошедшее пятнадцатилетие конституционная система органов государственной власти неоднократно подвергалась критике. Основной акцент делался на несбалансированности разграничения властной компетенции между Президентом и Федеральным собранием Российской Федерации. Объяснялось это тем, что конституционные нормы по своему содержанию ориентированы на создание сильной президентской власти под конкретного человека - Б.Н. Ельцина. Одновременно с этим дискуссировался вопрос об уместности сильной президентской власти в России. Полемичность данной проблемы объясняется во многом противоречивостью личности Б.Н. Ельцина-политика, а не содержанием конституционной модели организации государственной власти в России. Доказательством этого является заметное уменьшение количества дискуссий по данной проблеме в настоящее время.
Не вызывает сомнения то обстоятельство, что для России сильная власть главы государства - это объективно обусловленная потребность ее государственного строительства. Следовательно, при оценке конституционного содержания государственной системы Российской Федерации следует исходить из того, отвечает ли она потребностям государства и общества, а не под кого она прописана. Не следует забывать и об общей направленности менталитета российского человека, тяготеющего к персонификации государственной власти в лице конкретной личности.
Из оценки конституционного содержания государственной системы России с этих позиций следует вывод о том, что она отвечает потребностям настоящего времени. Дискуссии по данному вопросу, несомненно, полезны и необходимы, но лишь как ориентир для будущего конституционного строительства России. Привлечение внимания научной общественности и лиц, облеченных государственно-властными полномочиями, к вопросу о потребности сиюминутного изменения государственной системы России ни чем иным как популизмом назвать нельзя.
Не меньше внимания за прошедшее пятнадцатилетие уделялось проблемам конституционного оформления федеративного устройства России. Действительно, эти проблемы существуют, но суть их проявляется не через юридическое несовершенство статей Конституции России, регламентирующих федеративное устройство. Проблема видится нам в ином. Правоприменительная практика, в ряде случаев, берет на себя несвойственные ей функции - толкования положений Конституции России, исходя из собственных потребностей. Достаточно привести такой пример: сторонники договорного разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами Российской Федерации в качестве правовой основы данного процесса используют положения части 3 статьи 11 Конституции России, указывающей на то, что разграничение предметов ведения и полномочий, помимо Конституции России и Федеративного договора, может осуществляться и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Указание в Конституции на "иные договоры", по их мнению, предоставило конституционные правомочия именно такого решения этого вопроса.
Но действительно ли это так? Действительно ли это неизбежно следует из содержания части 3 статьи 11 Конституции?
Нам представляется, что указанная позиция ошибочна, и ошибка в данном случае возникает вследствие произвольного толкования положений Конституции России, в отрыве от содержания других ее статей. Прежде всего, следует обратить внимание на статью 71 - она содержит полный перечень предметов ведения, находящихся в ведении Российской Федерации. Статья 72 также имеет законченный вид, не предполагает расширительного толкования. Таким образом, Конституция России уже выполнила работу по разграничению предметов ведения между федеральным и региональным уровнями. Юридически ни одно из положений статьи 71 не может стать объектом договорного регулирования, в противном случае налицо нарушение конституционной нормы. На наш взгляд, только лишь в границах совместных предметов ведения, очерченных статьей 72 Конституции России, возможен договорной механизм разграничения и то не предметов ведения, а полномочий по их реализации, и только тех, которые реализуются федеральными органами исполнительной власти. Отсюда следует вывод: передача законодательных и судебных полномочий конституционно вообще отрицается.
Представленный пример далеко не единичен, но и он достаточно наглядно показывает опасность политиканства без учета юридической составляющей. В целом же федеративное устройство - это сбалансированная конструкция, которая обеспечивает целостность государства при всех неизбежных противоречиях и конфликтах. Заложенная конституционная модель органически отражает федеративную действительность России, а это важно для ее многонационального народа. Содержание федеративных отношений современной России, на наш взгляд, уже не может ассоциироваться с центробежными тенденциями, которые еще несколько лет назад ставили под сомнение существование российской государственности вообще. Сегодня следует говорить о наличии ощутимой центростремительной тенденции в российской государственности - объединение ее субъектов.
Названные проблемы не исчерпывают спектр дискуссий, имевших место в течение прошедшего пятнадцатилетия существования российской Конституции. На наш взгляд наиболее актуальной проблемой российского конституционализма является проблема стабильности существующей Конституции. Несомненно, любое государство заинтересовано в неизменности конституции - это главный закон государства, её текст играет первостепенную роль, ее нормы создают рамки, за которые нельзя выходить.
Стабильности конституционных норм можно добиться несколькими способами. Во-первых, принять "конституцию-принцип". По своей сути - это свод принципов, в которых формулируются основные демократические начала правового регулирования общественных отношений, через которые обеспечивается организационное и функциональное единство общества как целостной социальной системы. Для таких конституций свойственно отсутствие излишней детализации указанных выше правоотношений, они компактны по объему. В значительной степени под определение "конституция-принцип" подходит Конституция США, в которую, как известно, более чем за 200 лет ее существования внесено всего 27 поправок (хотя предложений было более трех тысяч).
Во-вторых, учредить сложный механизм изменения конституционных норм, состоящий из нескольких этапов, в каждом из которых происходит согласование вопроса о потребности изменения конституционных норм с привлечением различных публичных институтов. Для вступления в силу поправок к конституции, в данном случае, необходимо их одобрение на каждом этапе.
Встречаются и более сложные механизмы внесения поправок, предполагающие выполнение следующих процедур: а) самороспуск органа, проголосовавшего за внесение изменения в конституцию; б) разработка и принятие новой конституции, если возникает необходимость внесения изменений в наиболее защищенные части (главы, статьи) конституции; в) создание специальных (оговоренных, как правило, на уровне конституционных норм) публичных институтов, в чьей компетенции будет находиться решение вопроса о содержании изменений и необходимости их внесения в конституцию.
Возможен и третий вариант, соединяющий в себе два предыдущих. В этом случае велика опасность появления конституции, которая даже при реальной необходимости сохранит свой текст нетронутый. Это, в свою очередь, может повлечь появление социальных конфликтов, имеющих тенденцию разрешаться глубокими социальными потрясениями. А в этом, как известно, ни одно государство не заинтересовано.
Анализ имеющихся в конституционном праве России дискуссий по данной проблеме свидетельствует о наличии нескольких, полярных по своему содержанию, точек зрения. Ряд ученых, чиновников и политиков выступают против внесения изменений в Конституцию России. В защиту своей позиции они приводят аргумент о том, что ныне действующая Конституция - Конституция переходного периода в развитии российской государственности, потенциал которой еще до конца не реализован. В качестве ее критики высказывается мнение о значительной протяженности переходного периода (его, как правило, связывают с 40-50 годами) и желании искусственно сохранить стабильность конституционных норм, несмотря на реальную потребность в их изменении.
Другие авторы предлагают сделать из российской конституции некое подобие американской конституции, придав ей форму "живой конституции". Суть их позиции выражается в следующем: конституционные нормы остаются неприкосновенными, а в случае необходимости (при обнаружении просчетов в содержании конституционного регулирования) конституционные правоотношения корректируются текущими правовыми реформами. В данном случае велика опасность того, что, в конечном счете, сам смысл конституционных норм потеряет свое первоначальное (стерильное) содержание.
Третья группа оппонентов считает, что конституционные реформы давно назрели и их необходимо проводить. Часть из них полагает, что достаточно внести изменения в отдельные статьи Конституции, другие же - что необходимо модифицировать всю Конституцию России. Причин называется несколько: 1) Конституция появилась нелегитимным путем и к тому же несет на себе печать кровопролития; 2) значительное число конституционных норм, в виду нечеткости сформулированных в них юридических указаний, требует правки; 3) ныне действующие конституционные нормы уже не отражают реально существующие в обществе конституционные отношения; 4) обстановка внутреннего социального спокойствия, наблюдаемая сейчас в России, требует принятия новой Конституции.
Мы не ставим в данной статье задачу проанализировать каждый из указанных выше аргументов. Речь, скорее, идет об общей оценке юридической возможности и фактической потребности в этом. Для того чтобы решить данную проблему, необходимо ответить на вопросы о том, есть ли, во-первых, достаточные юридические процедуры, во-вторых, фактические основания для пересмотра конституционных норм (теоретические предпосылки пересмотра конституционных норм можно найти в отношении любой конституции). Только при наличии положительного ответа на оба вопроса следует актуализировать проблему внесения изменений в Конституцию. Пределы конституционных изменений зависят, на наш взгляд, от степени несоответствия содержания юридических конструкций и практики их реализации.
При ответе на первый вопрос следует исходить из того факта, что для внесения изменений в содержание глав 3-8 Конституции процедурно нет никаких преград. Статья 136 регламентирует это.
Несколько иначе обстоит дело в случае, если требуется внести изменения в главы 1, 2 и 9. Напомним, что Конституция России особо защищает указанные главы от их возможной корректировки. В случае положительного решения вопроса о внесении в них изменений - разрабатывается и в последующем принимается новая Конституция Российской Федерации. В конституционное поле вводится новый, нигде не принимавший участия, субъект конституционных правоотношений - Конституционное Собрание, статус которого, в соответствии со статьей 135 Конституции России, должен быть определен федеральным конституционным законом. Но вот уже более 15-ти лет данного закона в
системе конституционного законодательства нет. Есть мнение, что это положение сохраняется намеренно, чтобы, и таким способом, затормозить принятие новой Конституции. Нам представляется, что это не единственная причина, которой в действительности руководствуется федеральный законодатель.
Необходимость заполнения правового пробела в данной сфере правоотношений осознана всеми. Дискуссии в Государственной думе по этому вопросу проводились неоднократно. Последний раз проблема принятия федерального конституционного закона "О Конституционном Собрании" обсуждалась в рамках парламентских слушаний на заседании Государственной думы 21 ноября 2001 года. Было представлено два законопроекта, авторами одного из них являлись депутаты Государственной думы Борис Надеждин, Анатолий Лукьянов, Валерий Крюков, Вячеслав Володин и Елена Мизулина, другого - депутат Сергей Ковалев. Спектр разногласий достаточно широк. Дискуссионными являются следующие вопросы:
1) статус Конституционного Собрания (есть предложения придать ему статус высшего законодательного и представительного орган, члены которого обладают теми же правами, что и депутаты Государственной думы);
2) порядок формирования (всенародное избрание или назначение уполномоченными органами государственной власти);
3) количественный состав (400 или 450 человек);
4) срок полномочий (от 6-ти месяцев до одного года).
Этим не исчерпывается перечень дискуссионных вопросов, но он дает возможность оценить важность подлежащих решению задач. Поэтому утверждение о том, что непринятие Государственной Думой федерального конституционного закона "О Конституционном Собрании" объясняется ее желанием затормозить процесс конституционного реформирования, считаем субъективным. Несомненно, федеральный конституционный закон "О Конституционном Собрании", в череде федеральных конституционных законов, должен занимать ведущее место в силу того, что он юридически регламентирует процедуру создания новой российской конституции, легализация которой возможна только в этом случае. Иных оснований к этому в Конституции нет. Кроме того, верификация Конституции и придание её содержанию легитимного характера также возможна только в этом случае.
Существует мнение о том, что даже при отсутствии федерального конституционного закона о Конституционном Собрании возможно положительное решение вопроса о принятии новой Конституции. В подтверждение этого приводят положения ст.ст. 1, 6 и 14 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" , предоставляющие возможность гражданам Российской Федерации на референдуме решить любой вопрос государственного значения. Нам представляется, что подобное утверждение не отражает суть референдарной процедуры принятия новой Конституции России. Да, действительно, на референдуме может быть решен любой вопрос государственного значения, но принятие новой Конституции возможно только при активном участии Конституционного Собрания. Из смысла положений статьи 6 в ее системной связи со статьей 1 указанного закона, следует, что юридических препятствий для вынесения на референдум вопроса о необходимости принятия новой Конституции нет. Но только лишь вопроса, а не текста проекта новой Конституции.
Обращает на себя внимание еще одно обстоятельство - налицо несовершенство конституционного регулирования решения данной проблемы. Дело в том, что содержание статьи 135 Конституции России, с точки зрения метода правового регулирования, реализует властно-побудительный (императивный) способ воздействия на поведение субъектов конституционных правоотношений, возникающих в случае необходимости внесения изменения в главы 1, 2 и 9 Конституции России. Реализация данного метода направлена на обеспечение предписанного государством, строго обязательного поведения субъектов. Следовательно, иным образом и по иным основаниям,
помимоюридически зафиксированных в статье 135, появление новой Конституция России невозможно. Но тогда возникает вопрос: как следует понимать положения частей 1-3 статьи 3 Конституции России, из которых следует, что воля многонационального народа Российской Федерации, высказанная на референдуме или в результате свободных выборов, является высшим непосредственным выражением власти народа?
Юридическим основанием ответа на данный вопрос является содержание части второй статьи 16 Конституции России, указывающей на то, что "Никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации". Следовательно, конституционные нормы, содержащиеся в статьях 1-16 Конституции России, в случае коллизии с другими конституционными нормами, имеют конституционный приоритет. С этой точки зрения они играют роль "внутренней конституции" для всей Конституции России. Поэтому, процесс анализа соответствия или не соответствия той или иной нормы права конституционным предписаниям, следует начинать с анализа положений главы 1 Конституции России "Основы конституционного строя".
Отвечая на второй вопрос о наличии фактической потребности изменения конституционных норм, считаем необходимым отметить, что автор статьи не является сторонником придания Конституции России статуса "священной коровы", то есть провозглашения ее неприкасаемой. Нет, конституционные реформы нужны, но они уместны лишь тогда, когда реально востребованы, ожидаемы обществом, а не являются результатом научных изысканий ученых мужей. Как уже было сказано выше, научное обоснование необходимости изменения конституционных норм можно сформулировать применительно к конституции любого государства. Но нужно ли это? Отвечает ли это потребностям российской действительности? В противном случае эффект от конституционных реформ может дать прямо противоположный результат, породить нежелательные, а в отдельных случаях - нежелательные последствия.
Анализ содержания конституционно-правовых отношений на современном этапе развития российской государственности свидетельствует о том, что они еще не находятся в том состоянии, когда требуется их трансформация. Кто, например, мешает в рамках здравого благоразумия учитывать мнение парламентского большинства и уважать мнение меньшинства. Или изменение порядка формирования Совета Федерации без изменения конституционных норм? С этой точки зрения резервы российской Конституции далеко не исчерпаны, даже во многом не тронуты.
Этим не ограничивается потенциал российской Конституции. Не следует забывать о роли и значении Конституционного суда Российской Федерации, принимающего активное участие в реализации конституционных норм через процедуру их толкования. Деятельность эта также далеко незавершенна. Поэтому ставить вопрос об изменении конституционных
норм или принятии новой Конституции в современных условиях также считаем преждевременным. Но это, ни в коей мере, не умаляет значимости той работы, которую проводит научная общественность по изучению содержания конституционных норм и практики их реализации. Наука должна быть готова предложить более совершенный механизм конституционного регулирования тех или иных сфер общественных отношений в случае, если их срез показывает, что дальнейшее поступательное развитие личности, общества, государства - не возможно. Конечно, не следует допускать обострения социальных отношений до состояния открытого противостояния интересов различных социальных слоев общества, но и форсировать их развитие также не следует. На наш взгляд, конституционное реформирование может иметь место только в том случае, когда предполагаемые к юридической фиксации на уровне конституционных предписаний отношения уже реально, то есть де-факто, реализуются в обществе. В этом случае, конституционная реформа лишь придает им юридическую форму.
Необходимо помнить: Конституция - это правовая форма жизни общества. Причем это не такая форма, в которую можно облечь любое содержание. Конституционное содержание в демократическом государстве всегда должно отражать представление человека о добре и справедливости. Именно это в дальнейшем становится социально значимым ориентиром при формировании конституционно-правовых институтов демократического общества и государства. В этом смысле конституционные нормы должны быть в идеале лишены субъективизма и открыты для опосредования и правовой фиксации объективных, то есть, востребованных обществом, отношений. Российская Конституция, с этих позиций, в значительной степени удовлетворяет предъявляемым требованиям.
www.allrus.info
