История становления отношений в недропользовании в России сложна, противоречива и далеко не завершена. Почти 20 лет сфера недропользования в стране регулируется Федеральным законом "О недрах", заменившим собой действующий до 1992 г. Горный кодекс. Ниже принципиальные вопросы недропользования освещены через призму ФЗ "О недрах", а также прослежено, как менялся этот закон с течением времени - от его принятия в 1992 г. и до настоящего времени.
Сегодня на руинах и остатках государственного советского имущественного комплекса продолжается крупномасштабный передел национального имущества. Похоже, что огромные злоупотребления и социальные конфликты не могут поколебать убежденность наших реформаторов в правильности выбранного пути слома института госсобственности и замены его институтом частной собственности. Они до сих пор убеждены, что частная собственность есть альфа и омега, без которых нельзя выстроить рыночные отношения.
Но анализ исторического опыта многих стран, где был осуществлен переход контроля над ресурсами, прежде всего, землей и полезными ископаемыми в руки частных лиц, дает этому вопросу совсем иное освещение, подводит нас к совсем другим выводам.
Типичный пример - нефтяная промышленность. Эта отрасль - пионер крупномасштабной приватизации. Но и что мы имеем? В 1990 г. производительность в нефтяной промышленности бывшего СССР составляла 37 000 тонн/чел. в год. В 1995 г. она снизилась до 14 000 тонн/чел., а в 1999 г. - до 1 000 тонн/чел. В начале девяностых годов, когда господствующей у нас была государственная собственность, мы обгоняли США по производительности труда на скважине в 2,7 раза. В 1995 г. наша приватизированная нефтяная промышленность стала работать хуже американской на 14%. К началу двухтысячного года наши частные нефтяные компании уже уступали американским компаниям в 2,5 раза. Непостижимый парадокс! Он противоречит широко распространённому убеждению, что переход к рынку невозможен без частной собственности на природные ресурсы.
Как известно, в нашей нефтяной отрасли с частной собственностью дела обстоят нормально. А вот с эффективностью и рачительным отношением к эксплуатации месторождений, ради чего, собственно, и проводилась приватизация, дела обстоят совсем плохо.
Наша нефтяная промышленность не является в этом плане каким-то исключением. Такое же положение мы можем наблюдать и в других определяющих отраслях недроэксплуатирующего комплекса страны. Следовательно, дело не только и не столько в частной собственности на природные ресурсы, а в создании эффективной законодательной системы контроля, надзора и регулирования недропользования, обеспечивающей согласование интересов общества с интересами недроэксплуатирующих компаний.
Такой системы у нас, к сожалению, до сих пор нет. И вместо того, чтобы главные усилия наших Минэкономразвития, Минприроды направить на её создание, мы наблюдаем уже который год законотворческий зуд у этих ответственных ведомств по поводу бесконечных изменений в действующие редакции федеральных законов о недропользовании и подготовки новых законов, всё далее уводящих проблему от её принципиального разрешения.
Главное, что, с нашей точки зрения, не хватает руководству этих ведомств - народнохозяйственного, государственного подхода. Казалось бы, они по роду возложенных на них функций должны были бы стоять на стороне интересов общества и государства, а уже в меру решения этой целевой установки учитывать интересы недроэкплуатирующих компаний, находить и использовать в управлении экономические механизмы, обеспечивающие согласование интересов всех участников рынка.
Сегодня правила взаимодействия государства и бизнеса в недропользовании, по существу, регламентируются одним единственным действующим Федеральным Законом "О недрах", который был принят двадцать лет тому назад в 1992 г. Сработанный на волне всеобщей либерализации, этот закон носил рамочный характер и был скорее политическим актом. Собственно вопросы недропользования и горного дела в нём практически отсутствовали и отсутствуют до сих пор. Закон закрепил административно-разрешительный принцип предоставления участков недр. Знаменитая ельцинская фраза "берите суверенитета, сколько сможете" легла в основу закона "О недрах", который позволил будущим олигархам взять в пользование без каких-либо конкурсов (аукционов) и совершенно бесплатно "столько участков недр (месторождений), сколько захочется". По этому принципу до 1995 г. были выданы лицензии на 80% (восемьдесят процентов!) месторождений, на которых сегодня ведётся добыча полезных ископаемых. Понятно, что лицензии выдавались "своим" компаниям во главе со "своими" людьми по негласному правилу: бери - не хочу.
"Положение о порядке лицензирования пользования недрами"*, принятое Верховным Советом РФ в том же 1992 г., противоречило закону в весьма принципиальном отношении. Закон определял два основных вида пользования недрами и соответственно два вида лицензии: на геологическое изучение и на добычу полезных ископаемых. В "Положении" же понятие "геологическое изучение недр" сужено до поисково-оценочного этапа и вопреки ФЗ "О недрах" определяет, что "лицензия на детальное изучение (разведку) месторождений полезных ископаемых отдельно не предоставляется, право разведки предусматривается в лицензии на добычу полезных ископаемых". Таким образом, была законодательно закреплена одна из самых неудачных норм недропользования, на практике приведшая к свертыванию разведочных работ. Последствия не замедлили сказаться: воспроизводство минерально-сырьевой базы было нарушено, что сегодня привело к почти полному отсутствию в нераспределённом фонде подготовленных к промышленному освоению месторождений полезных ископаемых.
Можно определённо сказать, что все пореформенные годы Россия "проедала" минерально-сырьевую базу, созданную ранее - в 70-е - 80-е годы прошлого века.
Практика показала, что ФЗ "О недрах" не обеспечивает ни эффективной эксплуатации месторождений полезных ископаемых, ни воспроизводства минерально-сырьевой базы (МСБ).
ФЗ "О недрах" не решил (и до сих пор не решает) такую принципиальную проблему, как право собственности на недра, добытые полезные ископаемые и горное имущество. По Конституции РФ недра находятся в государственной собственности. Если недра - собственность государства, несложно понять, кому принадлежит всё, что в них находится, и всё, что из них добывается. Лицензия ведь, по сути, разрешает только извлекать, но никак не распоряжаться добытым сырьём. В ФЗ "О недрах" в первой редакции была сделана попытка государственного регулирования процессов и экономических отношений недропользования. Государство законодательно установило, что "лицензия должна содержать... согласованный уровень добычи минерального сырья, а также соглашение о его долевом распределении" (статья 12 ФЗ "О недрах" в редакции 1992 г.). То есть недропользователи являлись подрядчиками по добыче минерального сырья - государство устанавливало годовые объёмы добычи и долю добываемого сырья, оставляемую в собственность недропользователя. Другими словами, в первоначальной редакции ФЗ "О недрах" был реализован важнейший принцип рентных отношений - государство в лицензии устанавливало сумму ренты в виде доли минерального сырья, поступающего в натуральном или стоимостном выражении государству, как собственнику недр.
Однако уже в следующей редакции ФЗ "О недрах" (1995 г.) из содержания лицензии было изъято "соглашение о долевом распределении" добываемого сырья. При этом появилась статья 1.2, согласно которой ФЗ "О недрах" допускает все формы собственности на добытые полезные ископаемые: федеральную, субъектов Федерации, муниципальную, частную и иные. Но недра являются государственной собственностью. По каким нормативам и когда государственная собственность конвертируется в иные формы собственности, закон не дает ответа, хотя фиксирует, что формы собственности должны быть указаны в лицензии. В подавляющем большинстве лицензионных соглашений это требование не выполняется. Де-факто действует нормативно не установленное правило, что добытые из недр полезные ископаемые переходят в собственность недропользователя. Только в принятом в 1995 г. ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" (СРП) содержатся положения, определяющие доли добытой продукции по формам собственности. Но этот закон не получил распространение в российском недропользовании, так как он не "устраивает" олигархов, не позволяет всецело пользоваться горной и ценовой рентой, которую власти и олигархи считают своей собственностью.
Когда не решён вопрос о собственности на добытое сырьё, то невозможно определиться по проблеме использования и хозяйственного оборота горного имущества и социально-производственной инфраструктуры, созданной недропользователем и оплаченной из выручки за добытые полезные ископаемые. Ещё сложнее вопрос о собственности на горное имущество и объекты инфраструктуры, созданные ранее за государственные средства и переданные "бесплатно" недропользователям при приватизации и выдаче лицензии на разведку и добычу полезных ископаемых.
Если первую редакцию готовили геологи, то все последующие, начиная с 1995 г. - дело рук окончательно окрепшей к тому времени олигархии. Через Госдуму РФ проходили самые невероятные изменения и дополнения в закон "О недрах". Понадобился передел собственности - нефтяное лобби, под предлогом уточнения в законе антимонопольных требований "организовало" статью по передаче лицензий (ст. 17.1 "О порядке переоформления лицензии"). Статья не только позволяла передачу лицензии другой организации, но и диктовала, что государство обязано (именно обязано!!!) переоформить лицензию в течение месяца. Причём лицензии должны были передаваться новым собственникам в первоначальном виде, то есть практически чистым листом. И всё это опять-таки совершенно бесплатно и без какого-либо конкурса (аукциона). Именно таким образом был узаконен передел собственности в недропользовании.
Надо отдать должное, в части налогов по недропользованию ФЗ "О недрах" в первой редакции был вполне грамотно продуманным документом. Тогда были введены отчисления на воспроизводство МСБ, платежи за пользование недрами (роялти), разовые платежи (бонусы). Эта система в какой-то мере учитывала рентную природу платежей за недропользование. Были установлены льготы по трудноизвлекаемым запасам, льготы, стимулирующие геологоразведку, и др. За государством сохранялось право регулировать доходы от недропользования посредством ставки налога за добычу, которая, к примеру, по нефти могла изменяться от 6% до 16%.
Введённый с 2002 г. налог на добычу полезных ископаемых лишил государство рентных платежей. Раздел V ФЗ "О недрах", касающийся налоговых платежей, в этом же 2002 г. был полностью переписан. Как известно, при этом были отменены отчисления на ВМСБ и льготы по налогообложению.
Много копий было сломано по этому поводу, однако воз и ныне там. Вместе с тем, в 2001-2002 гг. проводилась позитивная активная работа по анализу действующего механизма недропользования и обоснованию необходимости серьёзного изменения законодательства о недрах. Это позволило выявить довольно большое число недостатков, снижающих эффективность работы природно-сырьевого комплекса страны.
В 10-летний юбилей рыночных реформ в России и ФЗ "О недрах" Комиссия под руководством Д.Н. Козака обнародовала концепцию развития недропользования . Достоянием гласности стала подготовленная этой Комиссией "Пояснительная записка к изменениям в ФЗ "О недрах" в части разграничения предметов ведения и полномочий между федеральной властью и субъектами Федерации", благодаря которой началась непрекращающаяся сегодня дискуссия между сторонниками кардинального (революционного) изменения законодательства о недрах и приверженцами лакировочного подкрашивания отдельных несущественных норм действующей редакции ФЗ "О недрах".
Прежде чем охарактеризовать основные аргументы противоборствующих в недропользовании сторон, выделим следующее обстоятельство. Принятый в самом начале рыночных преобразований (21.02.1992 г.) ФЗ "О недрах" сыграл решающую роль в становлении бизнес-сообщества и того олигархического экономического общества, которое на данный момент имеется в России. Имеем то, что имеем. Хотя авторы ФЗ "О недрах" представляли себе совсем другое будущее российское общество, в котором доходы от недропользования станут достоянием всего народа.
Крылатая фраза "хотели, как лучше - получилось, как всегда" удивительно точно отражает то, как виделась реализация ФЗ "О недрах" 20 лет тому назад и что сегодня происходит в недропользовательском секторе России, какое его место в гражданском обществе и как он влияет на современную экономику России.
Еще в первые годы становления рынка в России владельцы крупных недропользовательских компаний, прочувствовавшие вкус к рентным доходам, пролоббировали через Правительство РФ и Госдуму РФ такие поправки, дополнения и изменения в ФЗ "О недрах", что действующая редакция закона стала так похожа на первую (1992 г.) редакцию закона, как похожи еле струящийся ручей и полноводная быстротекущая река в том смысле, что если начальная редакция ФЗ "О недрах" в совокупности с действующим тогда налоговым законодательством допускала небольшой ручеёк горной ренты, перетекающей в руки владельцев лицензий, то, благодаря ныне действующей редакции ФЗ "О недрах" и Налоговому кодексу РФ (НК РФ), рента утекает из доходов государства полноводной рекой.
ПОЛНЫЙ ТЕКСТ СТАТЬИ ЧИТАЙТЕ В ПРИЛОЖЕНИИ
Viperson
