С Сергеем Рябухиным, аудитором Счетной палаты РФ, разговор состоялся сразу после обсуждения на Коллегии палаты "его" вопроса - вопроса об оценке эффективности распределения средств Фонда софинансирования социальных расходов федерального бюджета России.
Тема была еще "горячая", и Сергей Рябухин даже немного торопился, рассказывая: "Цель созданного в 2002 году фонда - частичное возмещение расходов субъектов РФ на повышенные зарплаты бюджетников и на пособия по ЖКХ. Фонд, хоть и меньше, чем потенциально мог бы, помог региональным бюджетам, однако проблемы до конца решены не были. Впрочем, в нынешней ситуации они, собственно, и не могли быть полностью решены из-за неравноправности межбюджетных отношений, из-за их излишней централизации".
Межбюджетные "овраги"
По словам Сергея Рябухина, большинство регионов сегодня от 30 до 70 процентов своих бюджетов тратят на то, чтобы выплачивать людям заработную плату. "Вот это и есть суперзависимость от дотаций и выплат из федерального бюджета, которая способна убить живую инициативу в регионах , - подчеркнул он. - Правительство стремится к централизации доходов федерального бюджета, прежде всего налоговых, объясняя это необходимостью иметь средства для выравнивания чрезмерной социально-экономической асимметрии в регионах. А настоящий выход ведь в другом: в полноценной оптимизации межбюджетных отношений, серьезном и справедливом раcпределении доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, справедливом и стабильном разграничении налогово-бюджетных обязательств, прав и обязанностей. Регионам нужна хорошая инвестиционная политика. Что сегодня можно "на местах" планировать, если местный бюджет на 50-60 процентов зависит от федерального. Нужен бюджет не выживания регионов, как сегодня часто бывает, а бюджет развития, чтобы везде сложилась собственная хорошая налоговая база".
Вот тогда и только тогда, подчеркнул Сергей Рябухин, целевые программы, фонды помощи заработают как часы: "Они будут нужны, потому что в плане доходов и возможностей, конечно, регион региону рознь. Сегодня в стране 29 высокодотационных регионов, то есть таких, в которых доля финансовой помощи "из центра" превышает половину расходов их консолидированного бюджета. А при правильном выстраивании межбюджетных отношений их может быть всего несколько, то есть тут помощь бюджетных фондов станет действенной, полноценной. Но на этом направлении мало что пока сделано, в результате растет задолженность регионов перед федеральным бюджетом. Утяжеляется его расходная часть, сегодня консолидированная сумма полученных субъектами беспроцентных ссуд, то есть долговые обязательства регионов перед федеральным центром, достигла уровня 27 с лишним млрд рублей; рост больше, чем на 6 млрд с начала года".
-А что дальше?
-А дальше, если не стремиться изменить ситуацию, предстоит дальнейший рост долгов регионов. Отмечу, что еще в заключении на проект бюджетов 2002 и 2003 годов Счетная палата предупреждала: в 75-80 регионах будут проблемы с финансовыми платежами, особенно с обеспечением зарплат бюджетников, в связи с выпадением части доходов, в частности, из-за отмены ряда налогов и неполным возмещением потерь. Стомиллиардную "дыру" в 2002-м и восьмидесятимиллиардную - в 2003-м, правда, не полностью и наскоро "залатали" разными способами.
- Чего следует, по-вашему, ожидать от бюджета 2004 года?
- В плане развития межбюджетных отношений особого оптимизма я не испытываю, хотя депутаты в оставшееся время до принятия федерального плана 2004 года еще теоретически могут успеть что-то сделать, пересмотрев ряд вопросов финансирования внутри статей. Но это не будет кардинальное решение. По нашим подсчетам, из консолидированных бюджетов субъектов федерации в 2004 году выпадает, прежде всего из-за налоговых новаций, порядка 100 млрд рублей. Возмещаться потери должны из нестабильных источников, например, акцизами на спиртное. Кстати, отдавая эти источники регионам, центр позаботился компенсировать свои расходы, перераспределив в свою пользу 4,5 процента норматива налога на добычу полезных ископаемых, что снизит сумму компенсации регионам на 14,7 млрд рублей. По расчетам Счетной палаты, в целом на возмещение выпадающих доходов консолидированных бюджетов регионов не хватит минимум 18,7 млрд рублей. Иными словами, мы наступим на тот же садовый инвентарь в очередной раз. Вот такой печальный прогноз наиболее вероятного развития событий.
- Но он в принципе преодолим, этот ваш "печальный прогноз"?
- Мы обязательно придем к нормальным сбалансированным межбюджетным отношениям, вопрос только во времени. Есть принятая еще в 2001 году программа развития бюджетного федерализма, которая как раз и предусматривает обеспечение сбалансированности бюджетов всех уровней на основе разграничения обязательств, налоговых полномочий и источников доходов. Есть законодательные инициативы, инициированные, кстати, Счетной палатой, всячески поддержанные Президентом. Процесс идет, хотя шаги правительства в нужном направлении очень нерешительны, оно стремится заниматься более близкими проблемами. Мы непростительно затоптались на месте; можно сказать, до сих пор принимаем бюджет правительства, разработанный и сконструированный кабинетом министров под свои, правительственные, нужды. А нам для развития страны нужно начать, наконец, принимать сбалансированный по всем трем уровням - федеральному, региональному, муниципальному - бюджет национальный.
Аудит эффективности: уже пора?
- В последнее время в Счетной палате тема аудита эффективности стала, можно сказать, наиболее обсуждаемой и модной А как точнее определить само это понятие -"аудит эффективности"?
- Аудит эффективности - это не "модная тема" в Счетной палате, а актуальная задача нашей работы. Это высшая форма финансового контроля, проверка эффективности расходования средств федерального бюджета, и очень хорошо, что развитие нашей страны позволяет уже начинать внедрять такую форму аудита. Кстати, позволю себе еще раз вернуться к предыдущей теме и отмечу: самой идее аудита эффективности противоречит неэффективное бюджетное взаимодействие центра и регионов.
Обычная аудиторская проверка, в сущности, во многом сродни тщательной бухгалтерской. А аудит эффективности решает более глубинные задачи. Насколько четко была продумана система критериев и обоснований при разработке, например, целевой федеральной программы и расходования на ее реализацию бюджетных средств? Кто принимал программу и почему, насколько обоснована ее идея, чтобы принимать решение на федеральном уровне по бюджетным расходам? Это первый уровень - анализ обоснованности принятого управленческого решения. Между прочим, замечу в скобках: существует множество "мертворожденных" программ и направлений, под которые были выделены, а, в сущности, заморожены нужные для других программ деньги. Второй уровень, или этап, - насколько эффективна по всей цепочке схема реализации программы? Что было до и что стало после, есть ли эффект? Меньше ли стала детская смертность, например, если речь о программе детского здравоохранения. Или средств потратили в пять раз больше запланированного, а отдачи нет? То есть мы исследуем проблему не только в плане того, сколько своровали, если своровали, но и в плане отдачи от реализации проекта. Политических оценок, подчеркиваю, мы не даем, все рассматриваем с точки зрения высшего финансового контрольного органа страны. И не более того.
- Как давно Счетная палата пытается внедрить элементы аудита эффективности?
- Собственно, год назад Председатель СП Сергей Степашин поставил перед аудиторами такую задачу. Мы, например, заканчиваем проверку Минэкономразвития, и в плане-программе проверки частично заложены новые критерии, имеющие отношение уже к аудиту эффективности. Мы разработали критерии аудита эффективности по программе "Дети Севера", есть такая небольшая по финансам программа, и вместе с канадскими коллегами применяем здесь впервые в России на практике полноценный аудит эффективности.
- Может, прежде чем вводить аудит эффективности, стоило бы сначала навести хороший порядок просто в области использования бюджетных средств?
- Не согласен. Мы будем бить по хвостам; не по причине, а по следствиям. Аудит предполагает выработку таких предложений парламенту, правительству, президенту, чтобы исключить даже возможность финансовых нарушений. К тому же это возможность выйти на серьезнейшие масштабные проекты. Американцы давно поняли, что надо не распыляться, а реализовывать несколько главных национальных программ, и помогает им в этом аудит эффективности.
- Появится ли через год закон об аудите эффективности?
- Скорее следует говорить о наработках, о возможности подготовить примерно через год соответствующий законопроект. Да и потом не все сразу получится, я полагаю. К слову, к аудиту эффективности Франция переходила 20 лет, Канада - семь. Кроме разнообразных причин, есть и главный тормоз, который везде одинаков: это орган исполнительной власти, потому что аудит эффективности очень мешает правительству жить спокойно. И у нас в системе законотворческой деятельности главный фильтр - это заключение правительства на проект. Как бывает? Вносится инициатива, президент ее поддерживает, отдает в правительство для заключения. А мнение правительства - отрицательное. Но закон об аудите чрезвычайно нужен нашей стране! Я думаю, что парламент должен всячески способствовать его скорейшему появлению.
Пока же, если говорить о своем направлении, я как аудитор Счетной палаты с благословения Сергея Степашина, а его в деле внедрения новой формы аудита поддерживает Президент, всех своих 60 инспекторов ориентирую на наш внутренний документ - "Временное положение об аудите эффективности". Обкатываем идею, изучаем опыт других стран, чтобы не повторять чужие ошибки. Полагаю, у нас аудит эффективности после принятия соответствующего закона можно внедрить в практику в полном объеме очень быстро, буквально в считанные годы.
- Вы рассчитываете в этом деле на помощь законодателей, а именно они вот уже который год, принимая Закон о бюджете, запрещают в 14 статье Счетной палате проведение оперативного контроля Минфина.
- Аудит эффективности, согласитесь, - все же нечто другое. Но я согласен с вами: запрет оперативного контроля неважно характеризует нынешний состав Госдумы. Это пример политического волюнтаризма. Обидно, что депутаты идут на это. Для эффективной работы Счетная палата должна проводить не только предварительный или последующий, но, если требуется, и оперативный контроль. Так, Президент в декабре позвонил Сергею Степашину, познакомившись с отчетом о проверке расходования бюджетных средств в Чеченской реcпублике за минувший год, и спросил, можно ли организовать там оперативный контроль, так сказать, on-line? Госдума еще не ввела запрета на оперативный контроль в субъектах федерации, поэтому под моим началом была создана из шести человек мобильная инспекция по оперативному мониторингу бюджетных расходов в Чеченской республике. Мы приостановили, например, буквально в последнюю минуту исполнение платежного поручения через казначейство, предусматривающего неправомерное расходование 300 млн бюджетных рублей. Потом мы предупредили нецелевое расходование 150 млн руб, позже - еще 200 миллионов. Так что оперативный контроль может сберечь солидные бюджетные деньги, и надеюсь, что новый состав Думы окажется более мудрым и перспективно мыслящим, и ограничения в конце концов будут сняты. Навсегда.
13.11.2003
www.fcinfo.ru
