Мониторинг функционирования Программы приоритетных национальных проектов выявляет следующие проблемные точки:
противоречие экономической идеологии Программы и либеральной макроэкономической модели, являющейся инерционной стратегией развития страны на протяжении переходного периода, которое (противоречие) в настоящее время разрешается в пользу Программы в силу объективного снижения влияния финансово-экономического блока в правительстве: МЭРТ, Росимущество, Минпромэнерго перестали быть эффективными регуляторами процессов, происходящих в крупных госкомпаниях, став их инсайдерами;
противоречие программно-целевой структуры Программы и аморфности ее оснований: национальные проекты, имеющие "внешний вид" расчетных планов практической деятельности, в сфере оснований определены скорее как экономические декларации вроде продовольственной, или жилищной программ бывшего СССР. Данное противоречие ярко выражается в сильном акценте на необходимости жесткого контроля за исполнением проектов и усилении антикоррупционных мер со стороны правоохранительных органов ("заклинания", хорошо известные со времен СССР);
противоречие между задачами системной целостности Программы ("необходимостью сквозной стратегии управления") и ведомственной раздробленностью управляющих механизмов Программы: управляющие структуры национальных проектов отнесены к четырем министерствам, которые не подчинены первому вице-премьеру, курирующему исполнение национальных проектов, при этом Совет по национальным проектам является не органом управления проектами, а консультационным органом при Президенте РФ; кроме того, по мнению Г. Грефа, проекты "написаны в разных форматах", что может впоследствии создать проблемы с их реализацией;
противоречие между системной задачей комплексного национального развития, предполагающейся в концепте Программы, и редукцией данной задачи к ограниченному финансово-управленческими возможностями количеству государственных проектов экономического развития, сведенных к единой целевой функции "оздоровления демографической ситуации в стране";
коренное противоречие между современными программно-целевыми парадигмами национального развития и традиционалистскими целевыми установками, вынесенными в "заглавие" национальных проектов.
Общим методологическим основанием генезиса данных противоречий является отсутствие единого национального проекта, как целостной системы, в которой складывается реальное конечное множество национальных проектов.
По существу, мы имеем дело с воспроизводством знаменитого парадокса каталога, одного из ведущих парадоксов теории множеств. Такое воспроизводство диагностируется везде, где не решены, не верно осуществлены отношения "единого и многого", базовые отношения системности. Парадокс звучит так: "включает ли каталог всех каталогов всех библиотек в себя сам этот каталог?". Ответ философа: "Безусловно, включает, ибо "невключение" не позволяет существовать самому понятию каталога библиотеки, то есть, если каталог всех каталогов всех библиотек не включает себя в свой состав, то никакой единичный каталог вообще невозможен, неистинен". Иначе говоря, в отсутствие единого национального проекта (истинного понятия национального проекта) отдельные национальные проекты являются чем-то эфемерным. С другой стороны, подобно тому, как "борхесовские" ученые книжники через "познание" каталогов отдельных библиотек движутся к познанию идеи и принципов всеобщего каталога, так сохраняется и шанс через реализации отдельных национальных проектов "нащупать" единый национальный проект, при условии, если эти реализации будут "истинными", эффективными. Интервью Д. Медведева "Известиям" от 27.12.05 позволяет надеяться, что власть вняла опыту книжников: "Мы же прекрасно понимаем: даже если мы их (нацпроекты - С. Ш.) полностью и идеально реализуем, мы не перевернем страну с ног на голову: Смысл-то в другом. В том, чтобы дать правильные, современные ориентиры как для развития общества, так и для развития отдельного человека. И через эти нормальные правильные ориентиры повысить качество жизни: Рецепт только один - стараться доводить процедуры до логического конца: Поэтому надо методично, постоянно, может быть, даже иногда с определенным занудством внедрять прозрачные, основанные на законе процедуры". То есть, на каждом этапе осуществления каждого национального проекта необходимо методологически удерживать научно-ценностное содержание единого национального проекта.
Единый национальный проект может возникнуть, как, условно говоря, пятый национальный проект, то есть, тот проект, который должен возникнуть после рефлексии власти над сложившейся ситуацией вокруг Программы приоритетных национальных проектов. Иначе велик риск того, что в качестве "пятого национального проекта" всплывет расширение понимания "поддержки национальной инфраструктуры" до рефинансирования кредитных портфелей государственных "Газпрома" и "Роснефти", ведь после поглощения "Газпромом" "Сибнефти", а "Роснефтью" - "Юганскнефтегаза" никто не будет отрицать того, что эти компании являются столпами национального ТЭКа. Ничто не мешает также объявить освоение Восточной Сибири и Дальнего Востока "национальными проектами". То есть, во весь рост встает угроза того, что под маркой завершения переходного периода "корабль" Российской Федерации уплывает в "дурную бесконечность".
В том же интервью первый вице-премьер Д. Медведев, отвечая на вопрос "Вы согласны с тем, что пятым национальным проектом должен стать контроль над выполнением первых четырех?", сказал: "Что касается контроля, то понятно, что это важнейшая составляющая реализации всех проектов. Надо постараться с самого начала создать систему контроля именно в рамках всех названных проектов. Что я имею в виду? Должны быть привлечены все возможные контрольные механизмы: правительственные, администрации президента, парламента, Счетной палаты, Генпрокуратуры как ведомства, осуществляющего общий надзор над соблюдением законности и расследующего дела по отдельным преступлениям. Возможно, и других правоохранительных органов. Необходим, наконец, общественный контроль. И все это, по-хорошему, надо связать в одну систему контроля. Чего, скажу откровенно, прежде никогда еще не было. Какие-то фрагментарные вещи ухватывали, но целой картины по крупным государственным задачам видели не всегда. Сейчас попробуем сделать иначе. У меня также есть определенная надежда на информационно-телекомуникационные технологии, на электронные формы мониторинга. Они дают возможность наблюдать за картиной в целом. А иначе получаешь десять справок - из одной контрольной инстанции, из другой, и все это свести в единую картину довольно сложно. Да не просто свести, а еще и разобраться, какая из них ближе к жизни, а какая плод эмоций или чего-то другого". При этом, демонстрируя описанные выше риски, в ответе на этот же вопрос, он заявил: "Пятый национальный проект может рассматриваться по-разному. Например, мы недавно были в Новом Уренгое, занимались вопросами газификации страны. Можно сказать, что там тоже стартовал пятый национальный проект. Правда, он имеет корпоративную природу, связан с "Газпромом". Но "Газпром" - национальная компания, и газификация - это та тема, которая волнует миллионы людей. Очевидно, что это один из возможных национальных проектов".
Рефлексивный поворот государственного мышления к формализации пятого национального проекта состоит в том, чтобы переосмыслить понятие осуществления контроля над реализацией национальных проектов в понятие создания института национального проекта (национального проектирования), той самой "сквозной стратегии управления", о необходимости которой говорил Президент на заседании Совета по приоритетным нацпроектам.
Дело, конечно же, состоит не в том, чтобы создать очередной бюрократический институт, а в образовании единой системы, в которой станет возможным эффективное осуществление открытого, хотя и конечного множества нацпроектов. Имя этой системы - Самоуправление. Сущностью завершения переходного периода, как движения по подчинению либеральной макроэкономической модели реформ стратегии эффективного институциального развития, является возникновение реального самоуправления. "Сквозная стратегия управления" множеством национальных проектов, как действительная "социально-физическая сила", возможна исключительно, как "полевой эффект" реального Самоуправления.
В содержательном аспекте единый национальный проект, как проект создания Новой России, завершающий переход от СССР, есть, прежде всего, проект перехода от директивного управления к Самоуправлению. Указание на роль информационных технологий должно в этом смысле быть расширено до понимания базового функционального значения ИКТ-технологий в создании институциального фундамента Самоуправления.
Для предметной конкретизации единого национального проекта важно понять, где находится "место" его возникновения. Провести многоцелевой анализ вызовов пятого национального проекта и убрать мнимые цели, уводящие в "дурную бесконечность". Единый национальный проект возникает, как движущая сила и разрешение вышеописанных противоречий Программы приоритетных национальных проектов. Поскольку местом (телом) реализации нацпроектов являются люди и территории - то, что у нас в стране объединено в понятии "регионы", то именно в "региональном разрезе" создается возможность возникновения единого национального проекта. Назовем данную возможность парадоксом пятого национального проекта.
На эту возможность в поле "периферийного зрения" власти указывает Д. Медведев в том же интервью: "В центре должны создавать такой механизм, который способен контролировать эффективность расходования денег и претворение проектов в жизнь. На местах к этой работе должны быть подключены руководители субъектов и муниципальных образований. Как пойдет эта работа в муниципалитетах - посмотрим. Очевидно, что муниципальная система у нас только зарождается. С начала следующего года вступает в силу закон о местном самоуправлении, по которому часть полномочий будет передана муниципальным образованиям. Необходимо совместными усилиями обеспечить их готовность к реализации проектов".
Рефлексивный поворот государственного мышления здесь необходим, как осмысление формирующегося в ходе реализации 131-го ФЗ странового института местного самоуправления, как материальной структуры, реального поля национального проектирования. На осуществление комплексной программы национального проектирования вне института местного самоуправления должен быть наложен методологический запрет, как на системную ошибку. Кроме того, и реформа МСУ ныне буксует. У нее отсутствует стратегическая цель, наполняющая развитие этого института реальным содержанием для нации. Институт, по существу, создается ради выполнения 131-го закона на местах. Понимание того, что "Развитие института местного самоуправления" и является существом пятого национального проекта, одновременно радикально продвигает и реформу МСУ, и формирование "сквозной стратегии управления национальными проектами", как одно общенациональное дело.
Сутью пятого национального проекта должно стать формирование программ реализации приоритетных национальных проектов в муниципальных образованиях регионов. Свыше 250 тысяч избранных в 2005-м году депутатов представительных органов МСУ и сопоставимый по числу корпус сотрудников формирующихся на контрактной основе муниципальных администраций - это реальный человеческий и административный капитал эффективного национального проектирования, способный к осуществлению комплексных задач, включающих и задачу самой базовой формы контроля за ходом реализации приоритетных национальных проектов - контроль на местах. Кроме того, в подавляющем большинстве российских регионов руководитель региональной администрации является главой совета глав муниципальных образований.
Необходимо раскрыть возможности поселений по реализации приоритетных национальных проектов. С этой целью в Саратовской области планируется первый в России форум, на котором будут представлены возможности всех муниципальных образований субъекта федерации по реализации приоритетных национальных проектов. Задачи поиска муниципальными образования источников своего развития в условиях ограниченного, а то и отсутствующего бюджета, должны быть увязаны с задачами осуществления приоритетных национальных проектов в единую задачу программно-целевого характера, иначе, по меткому замечанию В. Глазычева, "большинство муниципалитетов сгорят, как спички", а средства, выделенные на реализацию нацпроектов не дойдут до людей и территорий.
Институт местного самоуправления - это институт прямых инвестиций в человеческий капитал, который и должен стать институтом осуществления национальных проектов, общей целью каковых являются, по утверждению Президента, как раз "инвестиции в человека".
Правовые процедуры контроля за ходом реализации национальных проектов должны быть дополнены процедурами местного самоуправления, предусмотренными в соответствующих законах, как процедуры осуществления конституционных полномочий МСУ. Это будет и важнейший путь преодоления клановости в сфере жилищного строительства, о которой говорил президент, как об одной из наиболее сложных проблем в ходе реализации национальных проектов. Ведь клановость возникает за счет сращивания крупных бизнес-групп с верхними этажами власти, игнорирующих в итоге конституционные полномочия местного самоуправления, узурпируемые такого рода сращиванием. Кроме того, макроэкономическое регулирование подавления инфляции все же не в состоянии довести ипотечное кредитование до возможности воспользоваться им большинства населения. В случае создания муниципального измерения ипотечного кредитования такая возможность появляется. В частности, может быть задействован инструмент муниципальных займов, увязанных с формируемым фондовым обеспечением приоритетных национальных проектов. Прозрачные процедуры распределения земельных участков могут быть реализованы только на муниципальном уровне. С другой стороны, без этой реализации вообще невозможно говорить о возникновении реальной и эффективной муниципальности. Правительство без опоры на экономически реальный институт МСУ не сможет сбалансировать соотношение между объемом денежной массы, которая попадает в жилищный сектор, с одной стороны, инфляционными факторами с другой стороны, и стоимостью жилья - с третьей.
В том же интервью Д.Медведев высказал ключевую фразу-тезис: "Не вижу другого пути, кроме как в ручном режиме находить оптимальную форму развития того или иного национального проекта". В данном сюжете мне слышится гоголевское: "Поднимите мне веки". Реализация приоритетных национальных проектов в контексте развития странового института МСУ - это дополнение проектного подхода в сфере национального проектирования системным подходом. Парадокс состоит в том, что это сложнейшее преобразование может быть осуществлено в виде пятого приоритетного национального проекта "Развитие института местного самоуправления" - модернизационного проекта, возвращающего Россию в современность конкурентоспособной страной.
Сергей Шилов, Cоветник Губернатора Саратовской области, председатель Совета по конкурентоспособности при Губернаторе области
13 Январь 2006
http://www.kreml.org/opinions/107668122?mode=print
