Горазеев Н.Г - к.э.н., профессор Рязанского филиала МИЭМП
Лебединец О.Н.- к. ю.н., доцент Московского университета МВД РФ
Выработка концепции (политики) управления собственностью для муниципального образования (МО) имеет существенное значение, как, впрочем, и для любых субъектов права. И принципиальным моментом должно стать принятие положения о том, что явится источником получения доходной части бюджета - присвоение имущества или/и эффективное использование имущества. Второе направление требует расширения свободы действия всех участников муниципального образования, а также учитывает степень "свободы" развития имущественного комплекса, включая его реструктуризацию. Это направление можно назвать активным (творческим). Первое же направление можно назвать пассивным (захватническим). К сожалению, разработка первого направления в настоящее время получила в российской науке и практике преимущество на всех уровнях управления.
Для развития второго направления такая исключительная теоретическая характеристика как собственность и ее правовая классификация, а также российская "триада" правомочий собственника вряд ли имеют принципиальное значение; может быть за исключением случаев, предусмотренных законодательством по ограничению этой "триады". Важен результат определенных фактических и юридических действий и механизм его достижения, включая механизм правового регулирования. Как показывает практика, эффективность управления имуществом зависит не столько от сугубо теоретико-методологических основ концепций, сколько от экономико-социальной политики и нормативно-правовой основы, определяющих как управление собственностью, так и развитие предпринимательской деятельности в данном муниципальном образовании.
Концепция системы местного самоуправления, как институциональной организации локального сообщества, ее экономико-правовая основа представлена в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Она действует в векторе стратегии развития России в целом. Местное самоуправление с одной стороны предназначено для решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с другой стороны оно согласуется с системой государственного управления ("вертикаль власти"). Несмотря на то, что местное самоуправление не входит в систему государственной власти, оно все равно имеет государственный характер, в том числе за счет единства бюджетной системы РФ. Это сказывается и на образе мышления работников местного самоуправления - мол в первую очередь надо проводить политику государства, а не выражать интересы населения и обслуживать его, используя свой местный потенциал, свою не всегда известную (нет реестра) собственность.
Местное самоуправление должно исходить не только из соображений перераспределения государственных ресурсов (в том числе, бюджетных), но и из возможностей включения в эффективный хозяйственный оборот местных ресурсов, развития хозяйственной инициативы и эффективного освоения территорий местными сообществами. Следовательно, необходимо создавать новую систему управления, адекватную современным реалиям и тенденциям развития, позволяющую использовать не только государственные ресурсы, но находить и собственные для организации своего жизнеобеспечения.
Как объект управления собственность МО можно разделить на два системообразующих блока: однородные объекты собственности (земельные ресурсы, движимое и недвижимое имущество, интеллектуальная собственность, долговые обязательства) и имущественные комплексы (предприятия, участки, имущественные комплексы учреждений и т.д.). Существуют различия в обеспечении функционирования этих объектов, разные условия возникновения и реализации права собственности на них.
Механизмы управления каждым специфическим видом объекта собственности имеют свои особенности. Особенно важно отработать методы управления земельными ресурсами и коммунальным хозяйством.
Например, возьмем вопрос развития и использования инженерных сетей и коммуникаций, находящихся в государственной (областной) или муниципальной собственности. Эксплуатация инженерной инфраструктуры - довольно специфическая и сложная деятельность, в то же время требующая обеспечения ее сохранности и проведения ресурсосберегающей политики (вода, газ, электроэнергия, освещение и др.). Поэтому решением этих вопросов занимаются, в основном, государственные и муниципальные унитарные предприятия, являющиеся монополистами, но в то же время, низкорентабельными организациями. Заведомо завышенные тарифы также не стимулируют повышения эффективности их деятельности. Представляется, что в этом случае можно использовать одну из форм делегированного управления - концессию.
Концессия, в отличие от аренды предприятия, когда взимается только арендная плата и не исполняются поручения местных органов власти по развитию, позволяет снизить нагрузку на местный бюджет и обеспечить приток частных инвестиций в муниципальное образование. Срок концессии должен быть достаточен для возврата вложений концессионера и получения прибыли, после чего предприятие (инженерные сети), все объекты инфраструктуры в рабочем состоянии могут возвращаться собственнику. Концессионные проекты и договоры должны иметь тщательную экономическую и правовую проработку.
В связи с современной тенденцией активизации деятельности местных органов власти возможны и другие способы привлечения бизнеса в коммунальный сектор хозяйствования и развития муниципально-частного партнерства (участие в капитале "муниципальных" АО и "межрегиональных" корпорациях, приватизация путем преобразования и др.). Отметим, что полный уход государства и муниципальных органов власти из коммунальной сферы недопустим, так как монопольные услуги и коммерческие интересы не всегда совместимы и нереализуемы в рамках партнерства.
Вопросы управления земельными ресурсами отличаются большой практической спецификой и теоретической сложностью. Это связано с тем, что земля является базовым ресурсом, незаменимым и невоспроизводимым объектом, ее запасы ограничены и неоднородны. Например, в связи с этим участились случаи продажи и перевозки поверхностных черноземов из СПК на дачные участки Подмосковья. Реальный механизм управления земельной собственностью должен учитывать не только политические лозунги партий на выборах ("землей не торгуют, на земле работают" и т.п.), но многочисленные факторы ее оценки, направлений использования, направлений совершенствования земельно-имущественных отношений, систему земельного законодательства и др.
В зависимости от специфики МО можно рассматривать такие направления как:
- ограниченная ("островковая") продажа земли в частную собственность с запретом на продажу земель с объектами МО и сервитутами;
- аренда земель, долгосрочная, но с учетом сроков аренды и стабильности арендных ставок, а также продажи прав аренды;
- стимулирование реализации приоритетных целевых программ МО и привлечения инвестиций путем продажи земли;
- использование рыночных финансовых механизмов: ипотека, залог, гарантии.
Проблемным остается вопрос определения цены земли и сейчас механизм ее определения носит, в основном, субъективный характер.
Особого рассмотрения требуют вопросы управления имущественными комплексами - предприятиями. Зачастую укрупняют или, наоборот, разделяют унитарные предприятия и продают их активы, якобы для избавления от непрофильных. Этим также снижается имущественный потенциал МО.
В системах управления собственностью муниципальных образований могут найти достойное применение отработанные в управлении корпорациями методы маркетинга, планирования, обеспечения, мотивации и
другие. Таким образом, параллельно с вопросами централизации ("вертикали") власти должны решаться и вопросы ее децентрализации ("горизонтали") на местном уровне.
Отношения собственности развиваются исторически с развитием общества, поэтому постоянно исследуются экономистами (изучают сущность этих отношений), юристами (дают их определенную правовую форму) и другими специалистами.
Как известно, одним из этапов определения собственности является ее классификация, распределение по уровням управления государством. Поэтому классификации собственности, собственников и их прав уделяется первостепенное внимание. Классификация в нашем случае необходима для правового регулирования отношений собственности с целью повышения экономической и социальной эффективности использования имущества различных собственников, то есть построения эффективной системы отношений собственности в России.
Отношения собственности и множество других общественных отношений в условиях рынка требуют системного регулирования - и правового, и морального, и технического и организационного и др. Однако вопросы собственности (в узком смысле) субъектов частного права (отметим - и публичного права, например, государства на бюджетные средства) являются определяющими, а поэтому и требуют классификации собственности, а затем вопросов эффективной деятельности собственников.
Однако надо отметить, что зачастую эти вопросы решаются не в контексте достижения цели субъектов права собственности. А ведь именно определение цели и является системообразующим, поскольку ориентирует деятельность субъекта (субъектов) собственности в определенной среде (например, рыночной) и задает вектор правовому регулированию этой деятельности с желаемой эффективностью (с минимальным набором используемых ресурсов, собственных и заимствованных). Если признать, что собственность дает только экономическую свободу собственнику, то тогда не потребуется и правового регулирования экономической (хозяйственной) деятельности, установления экономических (хозяйственных) отношений в обществе. Поэтому кроме свободы есть правовые и моральные ограничения и бремя собственности. Таким образом, возникает необходимость решения (и общие проблемы) управления: "анализ - синтез", "централизация - децентрализация", "разделение - объединение", "собственный интерес - общий интерес", "компромисс - согласие" и т.д.
Классификация, распределение собственности (в том числе земли, недр, воды и др.) дает возможность анализа, децентрализации, разделения. Но необходима и концепция синтеза, объединения усилий всех собственников, согласования интересов при решении вопросов собственности и права собственности. Такая концепция может базироваться на парадигме синергетики.
Синергетика, являясь междисциплинарным направлением исследования, представляет собой теорию развития сложных систем за счет их самоорганизации, а не навязывания им извне путей развития. Важно комплексное, всестороннее (а не однобокое) понимание внутренней логики развития системы (например, классов собственности, сообществ собственников) и, соответственно, организации контроля за поведением их подсистем - стимулирование одних элементов и подавление или переориентация других элементов, антицелевых с негативным воздействием.
Объединение элементов в систему на основе саморазвития (историзма) позволит уйти от умозрительного подхода, когда проявляется "эффект горизонта" - за одним горизонтом появляется другой, неведомый нам до этого горизонт.
На каких же принципах (постулатах) может "самоорганизовываться", совместная деятельность различных собственников, в том числе муниципального образования.
Во-первых, сложную систему реальных отношений собственности необходимо теоретически представить обобщенно в форме понятных фундаментальных идей и базовых
правовых категорий.
Во-вторых, признание роли хаоса и эволюции в обеспечении целостности и единства системы может означать то, что отношения собственности должны совместно рассматриваться как в частных, так и в публичных отраслях права (в первую очередь - в гражданском и в финансовом праве).
В-третьих, навязывание однозначных путей развития отношений собственности может привести к правовому произволу законодателя, не понимающего (междисциплинарно) экономической природы собственности и экономических механизмов деятельности реальных собственников (как, например непонимание экономической природы источника уплаты налогов собственниками - предпринимателями, а это национальный доход) законодатели могут превратить налоговую систему в тормоз экономического развития.
При игнорировании этого принципа, ни о какой эффективности естественного или позитивного права не может быть и речи, так как экономику не обманешь никакими "законами".
В-четвертых, функциональность предполагает наличие многих и явных и скрытых (латентных) связей элементов системы. Однако процесс объединения (собственности, собственников)
хотя и является общей тенденцией цивилизации, но не любая простая структура включается в сложную (например, мелкий собственник и его собственность в крупную корпорацию, что чревато потерями для такого собственника и корпоративными конфликтами).
Синергетика, как наука о самоорганизации и развитии, дает и другие методологические установки, которые могут быть использованы теоретиками экономики и права для осуществления системного подхода к правовому регулированию (механизмам) отношений собственности, совместному использованию различных видов собственности, объединению собственников на благо социально-экономического развития муниципального образования и его жителей.
http://www.allrus.info/
