Бурцев Д.Г.
к.ю.н., государственный советник Российской Федерации 3 класса, доцент РАГС
Концепцией формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года и постановлением Правительства РФ от 25 декабря 2007 г. N 931 "О некоторых мерах по обеспечению информационного взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления при оказании государственных услуг гражданам и организациям" (1) признано необходимым с 1 января 2008 г. обеспечить переход федеральных органов исполнительной власти на оказание гражданам и организациям государственных услуг, связанным с обменом сведениями, содержащимися в базах данных информационных систем федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, других государственных органов и органов местного самоуправления, с использованием программно-аппаратных средств и телекоммуникационной инфраструктуры общероссийского государственного информационного центра. При этом федеральные органы исполнительной власти должны с 1 января 2009 г. оказывать гражданам и организациям государственные услуги с использованием ресурсов общероссийского государственного информационного центра через единый сайт государственных услуг в сети Интернет (портал государственных услуг).
Сам портал государственных услуг представляет собой основу для создания электронного правительства, обеспечивающую возможность взаимодействия пользователей с государственными органами и организациями с целью получения государственных услуг в электронном виде. Одной из основных частей Портала государственных услуг, которая будет обеспечивать юридическое действие - инициировать предоставление либо отказ в предоставлении государственной услуги, является технологическая система регистрации и идентификации пользователей на основе использования ЭЦП (2).
В 2007 году на территории Российской Федерации действовало около 300 удостоверяющих центров, а в правовых отношениях с применением электронных документов участвовало около 220 тыс. юридических лиц. Одними из первых электронные документы, заверенные ЭЦП, стали использоваться в финансово-кредитных правоотношениях. Так еще до принятия Федерального закона "Об электронной цифровой подписи" Центральный банк РФ принял ряд нормативных актов, регламентирующих применение аналогов собственноручной подписи. По экспертным оценкам более 2/3 организаций, имеющих отношения с банками, применяют ЭЦП, активно используется ЭЦП при организации удаленного банковского обслуживания. Особенности правовых отношений между кредитными организациями и их клиентами заключаются в том, что банк рассматривает любое лицо как представителя клиента, обладающего необходимыми полномочиями на совершение любых действий, предусмотренных нормативными актами Банка России и локальными актами конкретной кредитной организации, если указанное лицо направит электронный документ, подписанный ЭЦП (3).
Налоговыми органами с 2002 года ведется работа по предоставлению различных услуг налогоплательщикам на основе современных информационно-коммуникационных технологий.
Правовой и идеологической основой внедрения указанных технологий в деятельности
налоговых органов стала федеральная целевая программа "Развитие налоговых органов (2002-2004 годы)", утвержденная постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2001 г. N 888, в которой нашли закрепления приоритетные направления развития налоговых органов на среднесрочный период.
Основные мероприятиями федеральной целевой программы были:
- создание, внедрение и организация эффективного использования единой информационной, программно-технической и телекоммуникационной системы налоговых органов с учетом обеспечения безопасности информации;
- внедрение прогрессивных форм организации и администрирования
налоговых органов, в т.ч. новых организационных структур и технологических процессов;
- повышение правовой грамотности, информированности налогоплательщиков и, как следствие, уровня добровольного соблюдения ими законодательства о налогах и сборах.
Кроме того, в рамках реализации Программы было созданы условия для дальнейшего внедрения современных информационно-коммуникационных технологий в деятельности налоговых органов: создана технологическая среда для ведения автоматизированного банка данных на основе информационных ресурсов различных ведомств; разработана унифицированная система автоматизированной камеральной проверки; модернизирован Единый государственный реестр налогоплательщиков в части обеспечения полноты и непротиворечивости содержащейся в нем информации; созданы несколько межрайонных инспекций по централизованной обработке данных для повышения производительности и снижения затрат при обработке больших потоков документов и данных.
Были разработаны нормативные документы, описывающие все процессы налогового администрирования, а также действия персонала на каждом рабочем месте. В настоящее время осуществляется повсеместное внедрение единой, унифицированной технологии работы налоговых органов, построенной по функциональному принципу: изменена структура центрального аппарата ФНС России (сокращено 19 управлений центрального аппарата ФНС России), планируется осуществление перевода налоговых органов среднего уровня - управлений ФНС России по субъектам РФ на единую функционально-линейную структуру.
Одним из важнейших мероприятий федеральной целевой программы явилось развитие и широкомасштабное внедрение системы формирования и сдачи в
налоговые органы в электронном виде деклараций и других документов, системы их приема и обработки, а также обработка и накопление данных о доходах и имуществе граждан с целью использования их для решения вопросов социального характера. В рамках реализации данного мероприятия осуществлена разработка технологии передачи и приема отчетности налогоплательщиков по телекоммуникационным каналам с применением средств защиты и комплекс программных средств, обеспечивающий технологию электронного представления деклараций и других документов и позволяющий не только формировать и контролировать правильность составления деклараций, но и получать информацию об исполнении налоговых обязательств налогоплательщика перед бюджетом (4).
В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (5) под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральным органом исполнительной власти (непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации) безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.
В теории административного права выделяют термины "публичных услуг" и "государственных услуг", которые могут оказываться государственными или негосударственными структурами, при этом объединяющим свойством этих услуг является заинтересованность общества в их выполнении. К признакам публичных и государственных услуг относится то, что они обеспечивают деятельность общезначимой направленности, а круг субъектов, пользующихся такими услугами, неограничен.
На основе проведенного анализа норм ст. 31, 32 Налогового кодекса РФ и Закона РФ "О налоговых органах Российской Федерации", Положения о ФНС России, иных нормативно-правовых актах предлагаем классификацию государственных услуг предоставляемых налоговыми органами налогоплательщикам:
во-первых, государственные услуги, связанные с информационным обеспечением налогоплательщиков - это одна из основных обязанностей налоговых органов. Среди них можно выделить информирование (в т.ч. в письменной форме) налогоплательщиков о действующих налогах и сборах, законодательстве о налогах и сборах и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актах, порядке исчисления и уплаты налогов и сборов, правах и обязанностях налогоплательщиков, полномочиях налоговых органов и их должностных лиц; предоставление форм налоговой отчетности и разъяснение порядка их заполнения; возврат или зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов и сборов, а также пеней и штрафов;
во-вторых, государственные услуги, обеспечивающие регистрацию актов, прав, объектов, включающие государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств, а также ведение Единого государственного реестра юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; контрольно-кассовой техники, используемой организациями и индивидуальными предпринимателями в соответствии с законодательством РФ;
в-третьих, государственные услуги, связанные с выдачей лицензий (разрешений) на осуществление определенных видов деятельности:
а) производство, хранение и оборот этилового спирта, спиртосодержащей продукции, производство, розлив, хранение, закупка и оптовая реализация алкогольной продукции;
б) производство, хранение и поставка спиртосодержащей непищевой продукции, табачных изделий;
в) осуществление деятельности по изготовлению защищенной от подделок полиграфической продукции, в том числе бланков ценных бумаг, а также торговли указанной продукцией;
г) проведение всероссийских лотерей.
Классификацию государственных услуг, предоставляемых налоговыми органами, можно производить и по иным основаниям в зависимости от цели обращения, вида государственной услуги, процедуры регистрации и идентификации пользователей.
Анализ государственных услуг, предоставляемых налоговыми органами, в зависимости от регистрации и идентификации получателей услуг свидетельствует, что можно выделить услуги по получению информации, связанные с категорией "налоговой тайны" (государственные услуги 1 категории), и услуги, не влияющие на правой режим налоговой тайны (государственные услуги 2 категории).
В литературе отмечается, что одна и та же экономическая информация может охраняться одновременно как в режиме налоговой тайны, так и в режиме других тайн - например, государственной, служебной, коммерческой, банковской и др.
В соответствии со ст. 102 НК РФ, налоговую тайну составляют любые полученные налоговым органом сведения о налогоплательщике, за исключением сведений:
1) разглашенных налогоплательщиком самостоятельно или с его согласия;
2) об идентификационном номере налогоплательщика;
3) о нарушениях законодательства о налогах и сборах и мерах ответственности за эти нарушения;
4) предоставляемых налоговым (таможенным) или правоохранительным органам других государств в соответствии с международными договорами (соглашениями), одной из сторон которых является Российская Федерация, о взаимном сотрудничестве между налоговыми (таможенными) или правоохранительными органами (в части сведений, предоставленных этим органам).
Общим правовым условием режима налоговой тайны является то, что информация имеет специальный режим хранения и доступа (перечень должностных лиц, имеющих доступ к сведениям, составляющим налоговую тайну, определяется ФНС России), не подлежит разглашению налоговыми органами, их должностными лицами и привлекаемыми специалистами, экспертами, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. При этом собственником информации, составляющей налоговую тайну, является сам налогоплательщик, а налоговые органы в данном случае выступают в качестве владельца соответствующих информационных ресурсов.
К разглашению налоговой тайны относится использование или передача другому лицу производственной или коммерческой тайны налогоплательщика, ставшей известной должностному лицу налогового органа, привлеченному специалисту или эксперту при исполнении ими своих обязанностей. За утрату документов, содержащих информацию, составляющую налоговую тайну, либо разглашение такой информации наступает ответственность, предусмотренная федеральными законами.
К государственным услугам 1 категории можно отнести услуги по представлению налоговой декларации и иной отчетности в налоговый орган, проведение сверки расчетов, получение справок об отсутствии задолженности или иной информации, характеризующей финансовое положение налогоплательщика.
К государственным услугам 2 категории можно отнести услуги по получению в налоговом органе информации о режиме и характере работы налогового органа, о действующих налогах и сборах, законодательстве о налогах и сборах и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актах, порядке исчисления и уплаты налогов и сборов, правах и обязанностях налогоплательщиков, полномочиях налоговых органов и их должностных лиц; предоставление форм налоговой отчетности и разъяснение порядка их заполнения и т.д.
Таким образом, в соответствии с общепризнанной классификацией к первой категории относятся обращения пользователей, связанные с передачей персональных данных , а также любой иной информации, неправомерное разглашение которой может нанести ущерб финансово-хозяйственному положению, репутации или интересам пользователей, ко второй категории относятся обращения для получения информации, которые не связаны с передачей персональных данных или иной информации, неправомерное использование которой может нанести ущерб пользователю.
Согласно международному опыту, для регистрации пользователей второй группы возможно использование технологии присвоения пользователю индивидуального идентификационного номера (PIN) и (или) пароля. Для обращений первой группы необходимо использование технологий, гарантирующих установление личности пользователя, его авторизацию, безотказность обращения и надежную защиту предоставляемой и получаемой информации. Для этой группы должна использоваться технология, основанная на криптографической защите информации, т.е. технология электронной цифровой подписи, основанной на цифровом сертификате, выдаваемым уполномоченным удостоверяющим центром.
Налоговыми органами с начала реализации федеральной целевой программы "Развитие налоговых органов (2002-2004 годы)" ведутся работы по внедрению использования электронных документов с ЭЦП.
В настоящее время под унифицированной системой приема, хранения и первичной обработки налоговых деклараций и бухгалтерской отчетности в системе налоговых органов понимаются программные средства, установленные в налоговых органах (ПК "ГНИВЦ-Регион", ПК "ГНИВЦ ПРИЕМ"), обеспечивающие прием и первичную обработку электронных документов, поступающих от налогоплательщиков в налоговые органы с ЭЦП по телекоммуникационным каналам связи. Участниками такого электронного документооборота являются: налоговый орган, налогоплательщики и (или) специализированный оператор связи. При этом регистрация налогоплательщиков выполняется уполномоченным удостоверяющим центром ФНС России или доверенным удостоверяющим центром ФНС России.
Так на базе ФГУП "ГНИВЦ ФНС России" создан Удостоверяющий центр, который выполняет функции головного удостоверяющего центра, обеспечивающего создание сети доверенных удостоверяющих центров в с целью организации обмена в электронном виде юридически значимыми документами между налогоплательщиками и налоговыми органами.
Удостоверяющий центр в своей деятельности поддерживает инфраструктуру открытия ключей и осуществляет абонентское обслуживание по управлению криптографическими ключами и сертификатами, в том числе по:
- созданию ключей ЭЦП и шифрования по обращению участников информационной системы с обеспечением гарантии тайны закрытого ключа;
- изготовлению сертификатов ключей ЭЦП, а также приостановлению (возобновлению, аннулированию) действия сертификатов ключей;
- ведению реестра сертификата ключей, обеспечение его актуальности и возможности свободного доступа к нему налоговых органов и налогоплательщиков, являющихся участниками информационной системы;
- проверки уникальности открытых ключей в реестре сертификатов ключей;
- выдаче сертификатов ключей в форме документов на бумажных носителях и (или) в форме электронных документов совместно с предоставлением информации об их действии;
- осуществлению по обращению пользователей сертификатов ключей подтверждении подлинности ЭЦП в электронном документе в отношении выданных удостоверяющим центром сертификатов ключей подписей.
Основными объектами, подлежащими передаче между налоговым органом и налогоплательщиком, при электронном взаимодействии являются электронные документы. В соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 года N 1-ФЗ "Об электронной цифровой подписи" электронный документ - это документ, в котором информация представлена в электронно-цифровой форме.
Главное отличие электронного документа от традиционного заключается в том, что нет жесткой связи документа и его материального носителя. Это отличие определяется особенностями организации электронных документов и технологией фиксации в них информации . Только с принятием указанного Федерального закона стало возможным полноправное использование электронных документов в документообороте как в системе налоговых органов, так и при взаимоотношениях с налогоплательщиками, так как электронный документ с ЭЦП равнозначен собственноручной подписи в документе на бумажном носителе.
Как отмечается в литературе, "использование электронных документов уже давно представляется вполне возможным в гражданском, административном документообороте и в судебном процессе. Последнее прямо вытекает из ст. 64, 75 АПК РФ и ст. 55 ГПК РФ, которые допускают их использование, и лишь техническая непросвещенность пользователей и консерватизм юристов сдерживали этот процесс".
Подготовка электронных документов производится налогоплательщиками в соответствии с утвержденными ФНС России форматами представления в электронном виде. Сертификаты ЭЦП, используемые участниками электронного документооборота, должны действовать на момент выполнения операций подписи и быть выпущены уполномоченным удостоверяющим центром ФНС России или доверенным удостоверяющим центром ФНС России.
Представленный налогоплательщиком электронный документ с ЭЦП считается принятым налоговым органом с момента получения налогоплательщиком из налогового органа:
- заверенного ЭЦП налогового органа протокола входного контроля, содержащего информацию о приеме;
- квитанцию о приеме, содержащей заверенный ЭЦП налогового органа представленный налогоплательщиком документ.
Основой для передачи данных с использованием телекоммуникационных каналов связи должна стать Интернет-технология, поскольку её преимуществом является низкая стоимость сопровождения клиентских рабочих мест, единая централизованная, надежно защищенная информационная база данных, работа в реальном режиме времени большого числа сотрудников. Кроме того, появляется возможность организации качественно нового уровня обмена оперативной информацией между любыми уровнями системы налоговых органов - от инспекций до центрального аппарата ФНС России.
Однако использование вышеназванной технологии нуждается в устранении правовых проблем, которые мешают широкомасштабному внедрению при осуществлении взаимодействия между налоговыми органами и налогоплательщиками.
Использование электронно-цифровой подписи и организация оборота юридически значимыми документами в информационных системах органов государственного управления регулируется федеральными законами "Об информации, информационных технологиях и защите информации", "Об электронной цифровой подписи", нормативными правовыми актами Министерства информационных технологий и связи Российской Федерации, ведомственными актами федеральных органов исполнительной власти. Этими актами определено понятие сертификата ключа подписи, связывающего открытый ключ ЭЦП с владельцем закрытого ключа, определены функции удостоверяющего центра, выпускающего эти сертификаты.
Пробелом правового регулирования является отсутствие законодательного закрепления видов носителей информации с ЭЦП. В настоящее время гражданин сам принимает решение о необходимости получения ЭЦП и характер, совершаемых правовых действий, а также уровень полномочий документов, подписанных ЭЦП.
Существенной проблемой для граждан и юридических лиц является отсутствие единого ЭЦП, на основании которого можно получать государственные услуги в различных федеральных органах исполнительной власти. Так, на основе ЭЦП выданным уполномоченным (доверенным) удостоверяющим центром ФНС России можно получать доступ к государственным услугам, оказываемым налоговыми органами: предоставление налоговой декларации в электронном виде, доступа к данным карточек расчета с бюджетом (лицевым счетам) налогоплательщиков, ведущимся в налоговых органах, информации из Единого государственного реестра юридических лиц, Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей и т.д. Однако с ЭЦП, удостоверенной налоговыми органами, нельзя получить доступ к государственным услугам другого федерального органа исполнительной власти, в то же время и с ЭЦП другого органа управления невозможно получить доступ к государственным услугам налоговых органов.
Кроме того, отсутствие единого реестра государственных и муниципальных услуг ведет к дублированию запросов от налогоплательщиков в налоговые и иные органы федерального, регионального и местного уровня.
Таким образом, на федеральном уровне необходимо решить вопросы единства ЭЦП, выдачи подписи в специально уполномоченном органе, обеспечения информационной безопасности передачи информации от федерального органа исполнительной власти к налогоплательщику.
В дальнейшем для развития системы информационного взаимодействия налоговых органов с налогоплательщиками необходимо:
- создание правовой базы предоставления государственных услуг налоговыми органами налогоплательщикам;
- разработка технологий (способов) представления отчетности в зависимости от категорий налогоплательщиков, от вида налогов и сборов, базовых технологий информационных сервисов;
- обеспечение информационной безопасности, надежности, удобства и доступности услуг системы информационного взаимодействия для пользователей;
- прием и регламентная обработка отчетности в налоговых органах в перспективе должны осуществляется только унифицированными программно-техническими средствами централизованной разработки,
- поэтапное создание многоуровневой инфраструктуры удостоверяющих центров в части применения электронной цифровой подписи. Возможность применения сертификатов электронной цифровой подписи, выданных удостоверяющими центрами открытых информационных систем или других ведомств, рассматривается по мере формирования нормативно-правовой базы и инфраструктуры таких центров,
- прием и регламентная обработка отчетности в электронном виде будут постепенно переводиться в специализированные инспекции по централизованной обработке данных или отделы ввода при управлениях ФНС России по субъектам РФ.
Вышеназванные направления информационного взаимодействия между налоговыми органами и налогоплательщиками, взятые в совокупности, должны обеспечить условия для своевременного и полного выполнения налогоплательщиками обязанностей по уплате налогов и сборов, в т.ч. путем предоставления удобных и надежных способов информационного взаимодействия на основе современных информационно-коммуникационных технологий.
__________________________________________________________________________________
1. Собрание законодательства РФ (СЗ РФ). - М., 2007. - N 53. Ст. 6627.
2. В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 10 января 2002 года N 1-ФЗ "Об электронной цифровой подписи" электронная цифровая подпись представляет собой реквизит электронного документа, предназначенного для защиты данного электронного документа от подделки, полученный в результате криптографического преобразования информации с использованием закрытого ключа электронной цифровой подписи и позволяющий идентифицировать владельца сертификата ключа подписи, а также установить отсутствие искажения информации в электронном документе // СЗ РФ. 2002.N 2. Ст. 127; 2007. N 46. Ст. 5554
3. См.: материалы к заседанию Правительственной комиссии по проведению административной реформы 27 марта 2008 г. // www.minsvyaz.ru
4. См.: Доклад о ходе реализации федеральной целевой программы "Развитие налоговых органов (2002-2004 годы)" и эффективности использования финансовых средств за 2002-2004 годы // www.economy.gov.ru
5. СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945; 2008. N 20. Ст. 2290.
viperson.ru
