Добрый день, уважаемые коллеги!
Я, пожалуй, не стану рекламировать институт, потому что полагаю, что наш Институт в рекламе не нуждается. Нам 84 года, мы много работаем. Это действительно многоотраслевой юридический институт, и наша исследовательская программа очень обширна, и поскольку она востребована не только правительством, но и другими государственными органами и общественными организациями, в этом смысле мы чувствуем свою постоянную востребованность.
Уважаемые коллеги, я благодарю за возможность выступить перед высоким научным собранием и представить опыт комплексного экономико-правового исследования хода муниципальной реформы. Очерчивая проблемы, постараюсь показать вам, как при проведении муниципальной реформы были реализованы исследовательские установки, каковы ее базисное содержание, структурные элементы и стилистика исполнения, что очень важно. Начать, видимо, стоит с того, что фундаментальные предпосылки местного самоуправления, несмотря на то, что оно пронизано политико-административным отношением, все-таки исходной природной чертой выступает то, что это общественная социально продуцированная субстанция, то есть общественная составляющая содержания состоит в обеспечении жизнедеятельности этой организации местного самоуправления совместным ведением общих дел. С поиском идейных, организационных, процедурных детерминант и нормативных рычагов для формирования нового содержания жизни местных сообществ и связано начало реформирования публично властных отношений на местном уровне.
Уважаемые коллеги, реформа эта была подготовлена. Что бы там ни говорили, что не было никаких толков, на самом деле она, конечно, была подготовлена, и подготовлена она была во многом либеральными преобразованиями 90-х годов прошлого века, которые основывались на идеях тотального разгосударствления, минимизации роли государства в управлении общественными процессами на всех уровнях. Именно на этой основе, как мне кажется, родилась революционная для России, жившей десятилетиями в координатах единой иерархической сверху донизу системы, конституционная формула о том, что местное самоуправление не входит в систему государственной власти, и в соответствии с ней местное самоуправление получило организационную, имущественную и финансовую самостоятельность. Предполагалось, что раз институт местного самоуправления так приближен к гражданам, к населению, то нет необходимости регулировать это централизованно, очень подробно. И на самом деле, первая законодательная модель регулирования, которая была предложена на базе новой Конституции, исходила из возможности рамочного регулирования, было оставлено очень широкое поле для законодательного законотворчества в субъектах Российской Федерации.
Во что это в результате вылилось? А вылилось это в то, что во многих субъектах стали формироваться вертикали власти и, соответственно, нарушаться конституционные гарантии самостоятельности местного самоуправления. К тому же прибавились другие крупные проблемы. Это и известная всем проблема финансирования (в частности, всем известна проблема нефинансируемых мандатов), и то, что значительное число местных вопросов не могло решаться без поддержки со стороны субъектов Российской Федерации. Это и проблема собственности - в частности, избыточной с одной стороны собственности, а с другой - отсутствие в местных бюджетах достаточных средств для воспроизводства собственности, чтобы иметь необходимую базу для предоставления традиционных услуг местному населению. Конечно, это и проблема концентрации. Тогда отсутствовало четкое разграничение полномочий органами местного самоуправления различных муниципальных образований и было дублирование полномочий муниципалитетов и полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации. Это в результате привело к тому, что местное самоуправление оказалось неспособным выполнять свою основную функциональную роль, а это значит служить особой формой народовластия, способствовать оптимизации социального управления и обеспечивать населению необходимый объем социальных услуг.
Муниципальная реформа 2003 года, которая началась с принятием Федерального закона "Об общем принципе организации местного самоуправления", была призвана снять эти проблемы на основе, конечно, прежде всего формирования полноценного правового и экономического обеспечения сферы ответственности местного самоуправления. Сейчас уже можно четко раскрыть, в чем же была суть новаций, которые предлагала муниципальная реформа.
Во-первых, она охватила все стороны местного самоуправления. Это самая глубокая после земской реформы 1864 года по своим преобразованиям муниципальная реформа, то есть все стороны местного самоуправления, начиная с территориальных основ и заканчивая вопросами финансово-экономического обеспечения его деятельности.
Была упразднена модель рамочного федерального регулирования, то есть была сокращена доля регионального регулирования и тем самым был повышен уровень гарантий местного самоуправления. Главный вектор изменения территориальных основ приблизил местное самоуправление к населению. В частности, была предусмотрена необходимость создания поселений, муниципальных районов, городских округов и, в отличие от прежнего, местное самоуправление стало развиваться не только в городских центрах и поселках, но и на сельских территориях.
Произошла концентрация функций местного самоуправления на удовлетворении важнейших потребностей населения, прежде всего, конечно, в области оказания социальных услуг, которые обеспечиваются за счет бюджетных средств. Была проведена очень четкая грань между вопросами местного значения и передаваемыми отдельными государственными полномочиями и, соответственно, источниками их финансирования. Конкретизированы экономические, включая финансово-бюджетные, основы местного самоуправления и была (я подчеркиваю это) предпринята попытка сделать их менее зависимыми от конъюнктурных настроений и субъективных подходов как на федеральном, так и на региональном уровне.
Были значительно расширены формы прямой демократии на местах. Были установлены даже новые институты, которых нет, скажем, даже на федерально-региональном уровне: публичные слушания, опросы граждан, конференции. То есть муниципальная реформа 2003 года приобрела тем самым более управляемый и универсальный характер, и всё это составило, в общем-то, позитивный потенциал муниципальной реформы.
Но можно ли при этом давать уже окончательную оценку?
Я полагаю, что темпы и масштабы нововведений пока недостаточно контрастны, чтобы делать заключение общего характера. Мы проанализировали всю практику (это мы делаем регулярно) применения законодательства о местном самоуправлении. И что показал анализ? Что реализуется она очень неравномерно. Тут невольно приходят на память слова римского поэта, который в четвертом веке писал, что на всё может быть одинаково и равно пригодным для всех.
На карте видно (обратите внимание на желтый цвет), что эта та часть субъекта, которая декларирует в своих нормативных правовых актах полномасштабное ведение муниципальной реформы с 1 января 2006 года. Но обратите внимание: другие цвета показывают, что основная часть субъектов все-таки избрала для себя возможность поэтапного осуществления реформы до 1 января 2009 года.
Если оценивать правовую составляющую реформы, то по заключению экспертов Совета Европы (а именно там проходил экспертизу Закон об осуществлении организации местного самоуправления 2003 года) и по оценке Всемирной организации "Объединенные города и местные власти", формирование правовой основы местного самоуправления в России существенно опережает другие государства Евразийского региона. Но в то же время, коллеги, нельзя сказать, что сложилась полноценная и стабильная правовая основа местного самоуправления в России. Я вам скажу, что за 4 года в соответствии с 35 федеральными законами произведено очень большое количество поправок, многие из которых носят существенный характер. Они касаются и территориальных основ, и вопросов местного значения, и экономических основ. Предусмотренные реформой новации, видимо, требуют еще правового и экономического развития, причем переходный период, который установлен до 1 января 2009 года, позволяет еще подготовить и предложить некоторые коррективы как общей стратегии, так и отдельных направлений рассматриваемой реформы, причем имеются ресурсы для совершенствования схемы реформы как действующего законодательства, так и практики его применения. Кстати, это основной тезис, который нашел подтверждение и правовой, и экономической составляющей нашего исследования. На некоторых остановлюсь я.
Федеральный закон дал серьезный нормативный импульс развитию прямой демократии. Но что показало изучение? Что на самом деле он используется не в полной мере, а иногда вообще не используется. Например, в 2004 и в 2003 гг. только в 22 субъектах Федерации были проведены местные референдумы. В общей сложности их было около 400, но на самом деле они в основном касались определения структуры органов местного самоуправления.
В прошлом году этот показатель еще больше снизился, это уже 12 субъектов и только 122 референдума. При этом 7 референдумов вообще не состоялись, - и только потому, что была очень низкая активность населения. А иные формы демократии - скажем, от выборных лиц местного самоуправления, публичные слушания и т.д. - вообще используются недостаточно.
Но еще что характерно, - в тех случаях, когда местное население вроде бы готово использовать эти формы, искажается их смысл. Например, на наших северных территориях (я не буду называть республики) в качестве публичных слушаний предлагается представлять обсуждения вопросов местного значения в средствах массовой информации, в то время как закон прописывает абсолютно четкую процедуру публичного слушания и вопросы, которые должны выноситься на публичные слушания.
Конечно, здесь много зависит от инициативности самих граждан, потому что даже самая совершенная правовая форма только тогда может найти воплощение в реальных общественных отношениях, когда она применяется.
Специального внимания требует функциональное содержание местного самоуправления. Я полагаю, что это одна из главных возможностей повышения эффективности муниципальной реформы. И экономические, и правовые ее аспекты связаны с уточнением компетенции органов местного самоуправления различных видов муниципальных образований: с порядком регулирования, финансирования и т.д. Муниципальные образования соответствуют с действующей законодательной формулой, - каждый решает свой круг вопросов местного значения. Причем, здесь используется принцип субсидиарности - то, к чему стремились с самого начала реформ.
То есть, к ведению муниципальных образований теперь отнесены те вопросы, которые на данном уровне решаются наиболее эффективно и с оптимальным результатом, и с учетом реальных условий (а предыдущий опыт реформ показал, что это нужно учитывать) некоторые вопросы местного значения переданы органам субъектов Российской Федерации. Например, вопросы социальной поддержки и занятости населения. Но анализ показал, что целей оптимизации компетенции органов местного самоуправления не достигнуты. Это можно очень легко проиллюстрировать. Например, перечень вопросов местного значения будет стабилен, но буквально сразу началась корректировка вопросов местного значения, причем в сторону расширения. Теперь он очень существенно отличается от тех вопросов, которые традиционно за рубежом относятся к сфере ответственности местного самоуправления. Причем, далеко не все вопросы местного значения имеют отношение к процессу обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, как этого требует федеральный закон. Например, организация мероприятий по гражданской обороне - вопрос местный. Или же содействие развитию сельскохозяйственного производства и расширения рынка сырья.
Кроме того, в регионах стала формироваться практика передачи на районный уровень (то есть муниципальным районам) полномочий, которые должны осуществлять вновь образованные поселения. Тогда ставится под сомнение вообще возможность этим поселениям осуществлять вопросы местного значения.
До сих пор некоторые предметоведения и вопросы местного значения, которые закреплены за поселениями и муниципальными районами, во многом совпадают. То есть они близки по содержанию, дублируют друг друга. Причем, юридический вопрос здесь очень серьезен, - другим нормативным актом теперь это разграничить невозможно, потому что это исчерпывающим образом сделал федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Другой сюжет. - Решение проблем, которые напрямую связаны с вопросами местного значения, до сих пор непосредственно решаются на федеральном уровне. Мы знаем, что сейчас очень успешно продвигается ряд национальных проектов, но сложившаяся схема их продвижения не позволяет развить потенциал местной власти, и во многом речь идет о решении тех вопросов, за которые они отвечают, - это жилищно-коммунальная сфера, здравоохранение, образование и т.д.
Другой очень важный сюжет - то, что федеральные и региональные власти возлагают на органы местного самоуправления такое число государственных полномочий (а в Конституции говорится об отдельных государственных полномочиях), которое позволяет говорить об их избыточности. Они часто имеют косвенное отношение к обеспечению условий жизни местного населения, а поскольку их так много, то они, по сути дела, передают на второй план их осуществление. Правда, надо признать, что главным образом это делается законами субъектов. Мы посмотрели, в Красноярском крае принято 27 законов на эту тему, в Новгородской области - 16, в Ставропольском крае - 13 законов.
Что еще настораживает? Что возможность передачи государственных полномочий стала шире предусматриваться в ряде отраслевых федеральных законах, - не только в базовом законе "О местном самоуправлении", но и в отраслевых законах. Некоторые из них, конечно, связаны с обеспечением жизнедеятельности местного населения, но какая-то часть все же не связана и не соответствует этому критерию. Например, федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха" предлагает возможность передачи органам местного самоуправления отдельных госполномочий в области охраны атмосферного воздуха. Может быть, воздух над каким-то городом отличается от воздуха над сельской территорией, но у меня большие сомнения. Примерно такого же плана возможности с Лесным кодексом, федеральным законом о государственном земельном кадастре и т.д.
То есть получается, что законодатель пользуется недостаточно формализованным смыслом конституционного понятия отдельных государственных полномочий, и они в результате перестают быть отдельными, как предусматривает Конституция.
Несмотря на то, что прошло достаточно времени с начала реформы, до сих пор в отраслевых законах не проведено четкого разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов и муниципальными органами. В частности, пример по регистрации граждан. То, что он до сих пор не формализован, это просто странно, потому что закон принят в 1993 г.. Но в соответствии с законом "О местном самоуправлении" теперь необоснованно расходование средств местного бюджета на эти цели.
Вообще надо сказать, что все, что касается финансового обеспечения передаваемых местному самоуправлению госполномочий, то изначально была установлена очень четкая процедура. Сейчас внесен целый ряд законодательных поправок, которые эту процедуру не позволяют рассматривать как абсолютно императивную. Органам местного самоуправления теперь предоставлено право исполнять отдельные государственные полномочия по своему усмотрению.
(Слайд) Их перечень представлен на слайде. Условно я их назвала добровольными государственными мандатами. Но в результате размываются принципы разграничения ответственности между органами власти. То есть разрешается финансирование деятельности, которая является необязательной для местного самоуправления. При масштабном осуществлении муниципальными органами госполномочий повышается вероятность принятия органами местного самоуправления решений, которые не соответствуют общественной природе и сущности местного самоуправления.
Вообще по Конституции полномочия органов местного самоуправления это либо полномочия по вопросам местного значения, либо отдельные государственные полномочия. Третьего вида, то есть других дополнительных видов полномочий она не предусматривает. Поэтому закрепление возможности участия органов местного самоуправления в осуществлении отдельных полномочий не может оправдываться только конституционной нормой. Но ради справедливости надо сказать, что за рубежом в последние годы наблюдается примерно такая же картина. Как координационный центр по Евразии мы участвовали в одной научной программе ООН по подготовке всемирного доклада по деконтролизации местного самоуправления. Этот доклад наконец опубликован на трех языках, и в частности там тоже есть подтверждения того, что полномочия с федеральных и региональных уровней также передаются муниципалитетам и не всегда они финансово обеспечиваются.
Какие организационно-правовые меры предприняты в настоящий момент?
Первое. Необходимо создание системы общефедерального мониторинга реализации муниципальной реформы. Причем, данные этого мониторинга должны быть полными, достоверными, общедоступными. Сейчас принят указ по местному самоуправлению. Возможно, он мог бы взять на себя эти функции по координации такой работы. Уже сейчас видится очень много актуальных задач, которые решались бы этим мониторингом. Например, изучение практики прямой демократии на местном уровне. Я думаю, что очевидно, что требуется дальнейшая конкретизация и территориальной основы местного самоуправления в целях рационализации разграничения полномочий между органами самоуправления различных видов муниципальных образований. И, конечно же, следует упорядочить практику передачи отдельных государственных полномочий - особенно тех, которые передаются органами субъектов Российской Федерации. Это мера организационно-правового характера. Но есть ряд проблем, которые требуют дальнейших научных исследований.
Такое динамичное развитие России, конечно, сохраняет остроту вопроса соотношения централизации и децентрализации в управлении государством. Их решение на основе научных критериев позволит обоснованно распределять ресурсы и разграничивать полномочия между государственными и муниципальными органами.
Видимо, целесообразна подготовка научной методики мониторинга Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", причем, как мне кажется, было бы важным сделать это в контексте развития отраслевого законодательства, потому что сейчас даже те отдельные сюжеты, которые отслеживают Министерство регионального развития и администрация президента, не учитывают развития отраслевого законодательства, которое тоже выполняет и полномочия (если можно так сказать) органов местного самоуправления, и так же влияет на динамику развития таких отношений в этой сфере.
Требуется, видимо, дальнейшее комплексное исследование федеративных аспектов муниципальной реформы, создание Концепции развития законодательных субъектов в местном самоуправлении, причем, с учетом необходимости, определение оптимальных составов региональных нормативных актов.
Уважаемые коллеги, понятно, что обоснованные нами правовые средства говорят лишь о том, что право служит способом упорядоченности системы, но при определенных обстоятельствах оно может служить и мощным фактором ускоренного создания в ближайшей и отдаленной перспективе новой демократической местной власти, а для решения задач такого уровня масштабности и сложности требуется все-таки подключение дополнительного исследовательского потенциала других отраслей науки. В этом смысле комплексный экономико-правовой анализ проблем местного самоуправления как новый методологический подход сможет, наверное, способствовать в будущем разработке общей теории реформ в Российской Федерации.
Благодарю за внимание.
16 января 2008 года
http://www.duma.gov.ru/localcom/docs/materialy/ran-oon_2008-01-16.htm#khabrieva
