Проводимые в России реформы системы и структуры органов государственной власти актуализировали вопрос оптимизации взаимоотношений власти и общества. Многообразие целей и задач органов власти и поливариантность интересов общества и отдельных граждан обусловливают многообразие конфликтов интересов, рассмотрение которых может стать предметом серьезного исследования. В рамках данной статьи рассматривается одна из разновидностей конфликтов власти и общества - конфликты интересов на государственной службе, а именно в системе исполнительной власти, как универсальной, самостоятельной, независимой ветви власти, органы которой наделены государственными полномочиями по исполнению и реализации законов, защите интересов и обеспечению безопасности государства, личности, общества. Болезненность проблем, связанных с конфликтами интересов на государственной службе, признана на официальном уровне. Свидетельство тому - Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)", одной из основных целей которой является "внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе"1 .
Конфликт интересов на государственной службе возникает в ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей2 . Конфликт интересов приобретает негативный деструктивный характер в случае, если личные интересы госслужащих превращаются в абсолют и начинают преобладать над общественными и государственными интересами. Наличие конфликтов интересов - показатель не только многочисленных издержек в системе и структуре государственной власти, но и проблем профессиональной этики, служебного поведения, специфики личностных качеств чиновников. Конфликты интересов на государственной службе возникли, пожалуй, вместе с государственной службой и носят уже перманентный характер. Однако их изучение на научно-практическом уровне актуализировалось лишь в последние годы.
Анализ ситуации в органах власти и специальной литературы позволяет нам выделить как минимум следующие виды конфликтов интересов: конфликты, связанные с пониманием своего служебного долга; конфликты на экономической почве; конфликты на политической почве.
Конфликты интересов, связанные с пониманием чиновниками своего служебного долга
Анализу данного вида конфликта мы посвящаем большую часть статьи, ибо это самый серьезный конфликт, наличие которого не только сдерживает реформирование государственной службы, но и усиливает отчуждение во взаимоотношениях исполнительной власти, общества и граждан.
Суть данного вида конфликта заключается в несоответствии интересов чиновников интересам населения, ради блага которого они, собственно, и существуют. Наличие подобного конфликта провоцирует сомнения в легитимности исполнительной власти (сомнения населения в принятии власти, признании ее права управлять социальными процессами, готовности ей подчиняться), обусловливает негативное, во многом стереотипное, отношение населения к чиновникам, низкий уровень общественного доверия и авторитета органов власти. Урегулирование данного вида конфликта становится задачей первостепенной важности на фоне оформления независимой от общественного контроля бюрократической корпорации, с ее особой системой ценностей и норм профессиональной этики.
Анализ результатов социологических опросов, проведенных социологическим центром РАГС при Президенте РФ (ноябрь 2003 г.), показывает, что госслужащие понимают необходимость учета интересов населения. В то же время призывы обратиться к интересам граждан носят декларативный характер и в большинстве своем не реализуются в практике работы органов власти. Не хотелось бы думать, что таков результат пятилетних попыток реформирования государственной службы, но в 1997 г. интересы населения были более приоритетны на всех уровнях организации власти. Отвечая на вопрос "Какие усилия вашего органа власти должны определять эффективность деятельности?", более половины служащих федеральных органов (56,5%) отмечали защиту интересов населения. Среди служащих территориальных отделений федеральных органов таких ответов 46,7%; среди служащих исполнительных органов власти субъектов РФ - 68,1%3 .
Опрос 2003 г. показал, что госслужащие в подавляющей массе не считают себя "слугами народа"4. Ответы госслужащих на вопрос "Чьими слугами сегодня являются государственные чиновники?" распределились следующим образом:
- государства (64%);
- руководителей подразделений органов власти (10,8%);
- "короля" (7,2%);
- служим преимущественно сами себе (7,2%);
- народа (5,8%);
- финансовых "олигархов" (0,7%).
Оценка своего профессионального предназначения служащими разных групп должностей примерно одинакова. Лишь на уровне высших должностей, при условии искренности ответов, служение народу ставят выше служению самим себе и не отметили службу финансовым олигархам.
В ходе анализа и сравнения результатов опросов 2003 и 1997 гг. было выявлено три тенденции в развитии осознания чиновниками своего предназначения.
Первая тенденция: рост числа служащих, считающих себя "слугами государства".
С одной стороны, тенденцию можно оценить как положительную, ибо деятельность государственных служащих связана именно с реализацией государственных интересов, но, с другой стороны, тенденция показывает увеличение чиновников, полагающих, что они управляют от имени государства, а не служат. Это снижает эффективность деятельности госслужащих, так как в конечном счете, независимо от должности и управленческих функций, смысл государственной службы состоит в служении обществу и народу.
Вторая тенденция: снижение числа служащих, считающих, что они служат народу.
В 2003 г. количество таких служащих снизилось до 5,1%. Следствием этого является недостаточно сформированная установка на оказание государственных услуг населению. Эта негативная тенденция способствует высокомерию чиновников, полузакрытости среды государственной службы, развитию проблем взаимодействия с населением и общественными организациями, провоцирует рост административного отчуждения государственной власти от общества, что влияет на оценки общественного доверия и авторитета государственной службы.
Третья тенденция: рост числа служащих, ориентированных на интересы "короля" (руководителя органа власти) и руководителей подразделений, то есть защищающих корпоративные интересы конкретного ведомства. Усиление этой тенденции способствует закрытости оргсреды государственной службы.
В итоге мы говорим о двух больших группах государственных служащих, идентифицирующих себя либо со "слугами государства", либо со слугами "короля" и его окружения. Недооценка необходимости учета интересов населения имеет в общественном мнении весьма специфические последствия. Например, по мнению большинства опрошенного населения, в государственном управлении преобладает административный произвол. Население чувствует себя беспомощным перед государственным аппаратом и административным давлением, у него нет возможности (а в ряде случаев и желания) влиять на действия органов государственной власти. Почти половина населения (48,8%) считает, что они совершенно не защищены от административного произвола, 45,9% считают, что у власти нет желания сотрудничать с гражданами; 59,6% отмечают, что административная система страны сегодня не способна эффективно оказывать услуги обществу и отдельным гражданам, а государственные служащие защищают свои собственные интересы (60,8%), интересы своего ведомства (38%), своего начальства (33,5%), и лишь 8,3% считает, что госслужащие представляют интересы граждан. По мнению населения, госслужащие заботятся в первую очередь о себе, о своих личных потребностях. Они защищают интересы ведомства, а не интересы населения.
Госслужащие не оправдывают своего предназначения обеспечивать потребности членов общества и продолжают играть в бюрократическую игру, при которой, с одной стороны, декларируется социальная значимость государственной службы, а с другой стороны - налицо некачественность предоставляемых услуг, неразвитость властных отношений и, как следствие, наличие конфлик
