Аналитическая записка
Подготовлена Центром евроатлантической безопасности (автор - н.с. В.Н. Земсков)
Информация о круглом столе по вопросам создания ЕАС (состоялся 21 мая 2013 г.)
подготовлена директором Центра партнерства цивилизаций В.В. Поповым
В оценках российского экспертного сообщества преобладает представление о Евразийском союзе (ЕАС) как о проекте формирования союза суверенных государств с единым политическим, экономическим, военным и таможенным пространством, который будет реализован на базе интеграционных структур России, Казахстана и Белоруссии с возможным подключением других механизмов сотрудничества на постсоветском пространстве - ЕврАзЭС, ЕЭП, ОДКБ, Таможенного союза.
Впервые о необходимости создания Евразийского союза писали еще в 20-30-х гг. XX-го века такие классические евразийцы, как Н.С. Трубецкой, П.Н. Савицкий и Г.В. Вернадский. Им этот процесс представлялся как поэтапное превращение Советского Союза в указанное объединение. Первый подробный проект такого образования в постсоветское время был предложен академиком А.Д. Сахаровым.
В марте 1994 г. свой проект формирования Евразийского союза обнародовал президент Казахстана Н. Назарбаев, считавший, что на первом этапе в Евразийский союз войдут пять республик бывшего СССР: Россия, Казахстан, Белоруссия, Киргизия, Таджикистан.
В дальнейшем к Союзу, по экспертным оценкам, могли бы присоединиться другие государства - Армения, Узбекистан, Молдавия, а также, возможно, самопровозглашённые постсоветские государства - Абхазия, Южная Осетия, Приднестровье, Нагорно-Карабахская Республика.
Осенью 2011 года проект Евразийского союза получил новое развитие в статье Председателя Правительства РФ В.В.Путина, опубликованной в газете "Известия" под названием "Новый интеграционный проект для Евразии - будущее, которое рождается сегодня". Как, в частности, утвеждалось в статье, с созданием Евразийского союза на политической карте мира появится еще один мировой полюс влияния.
После подписания 18 ноября 2011 года лидерами России, Белоруссии и Казахстана Декларации о евразийской интеграции, была сформирована Евразийская экономическая комиссия (ЕАЭК), призванная контролировать около 170 функций Союза. ЕАЭК должна состоять из Совета и Коллегии. В состав Коллегии ЕАЭК, которую возглавил российский представитель В.Б. Христенко, вошли восемь членов Коллегии в статусе министров. Как указано на официальном Интернет-сайте, ЕАЭК имеет статус наднационального органа управления. Она не подчинена какому-либо из правительств трех стран, а решения Комиссии обязательны для исполнения на территории трех стран.
Что касается самого Евразийского союза, то, как утверждается в ряде экспертных материалов по данной теме, имеется в виду создание "ряда наднациональных органов":
- Совета глав республик и глав правительств,
- Парламента,
- Совета министров иностранных дел,
- Исполнительного комитета,
- Информационного бюро Исполкома ЕАС;
- Совета по вопросам образования, культуры, науки.
В целях формирования единого экономического пространства в рамках ЕАС предлагается создание следующих структур:
Комиссии по экономике;
Комиссии по сырьевым ресурсам;
Фонда по делам экономического и научно-технического сотрудничества;
Комиссии по межгосударственным финансово-промышленным группам и совместным предприятиям;
Международного инвестиционного банка ЕАС;
Международного арбитража;
Комиссии по вводу расчетной денежной единицы;
Комиссии по экологии.
В области обороны, как следует из доступных материалов, имеется в виду обсудить возможность заключения следующих договоренностей:
- о совместных действиях по укреплению национальных вооруженных сил стран - членов ЕАС и охране внешних границ ЕАС;
- о формировании коллективных вооруженных сил ЕАС для поддержания стабильности и погашения конфликтов в странах-участницах ЕАС и между ними;
- о внесении коллективных обращений стран-участниц ЕАС в международные организации, в том числе в Совет Безопасности ООН;
- о создании межгосударственного центра по ядерному вооружению.
И, тем не менее, на сегодняшний день большинство планов евразийской интеграции, как они сформулированы российскими экспертами, пока остаются на бумаге. Похоже, российские политологи переоценили степень готовности потенциальных партнеров России к интеграции, чреватой утратой - хотя бы и малой доли - суверенитета каждым из участников.
В частности, план создания наднациональных структур встретил сопротивление определенных сил в Казахстане. Полемика развернулась, например, вокруг вопроса о создании Парламента ЕАС. Напомним в этой связи, что председатель Госдумы ФС Российской Федерации С.М. Нарышкин заявил, что вслед за созданием Таможенного союза (ТС) и формированием Единого экономического пространства (ЕЭП) государства-партнеры могли бы приступить к созданию наднационального - Евразийского - парламента. Новой надгосударственной структуре потребуется, по словам С.М. Нарышкина, прозрачное и понятное экономическое и иное законодательство. При этом, те наднациональные органы, которые сейчас формируются или уже созданы, например, Евразийская экономическая комиссия, "не могут и не должны брать на себя парламентские задачи". Решать их предстоит исключительно наднациональному парламенту.
Однако идея создания единого Евразийского парламента была критически встречена частью казахстанских парламентариев. Так, 18 сентября 2012 года глава комитета по международным делам, обороне и безопасности Мажилиса Маулен Ашимбаев заявил следующее:
"Несмотря на все попытки форсировать создание наднациональных политических структур, в реальности такой постановки вопроса в общей повестке дня нет и не будет. Скажу даже больше - создание наднациональной политической структуры нами не может обсуждаться в принципе, поскольку это напрямую затрагивает суверенитет нашей страны. А принцип суверенитета четко закреплен в Конституции, и, более того, согласно законам нашей страны такого рода вопросы даже не могут выноситься на общенациональный референдум".
Не ясна и перспектива введения единой валюты. 19 декабря 2012 года советник Президента России С.Ю. Глазьев прямо заявил, что "вопрос о введении единой валюты в рамках Евразийского экономического союза обсуждался несколько раз, однако положительного решения до сих пор нет".
По мнению ряда казахстанских политологов (да и западных тоже), для России интеграция, в первую очередь - возможность решить свои экономические проблемы, то есть осуществить своего рода "бизнес-поглощение". Как видно из последовавших вслед за известной публикацией В.В. Путина статей Н. Назарбаева и А. Лукашенко, у лидеров этих двух государств также появились на этот счет определенные сомнения. В частности, в одном из материалов, вышедших за подписью президента Казахстана, указывалось на "приоритет экономического прагматизма" и добровольности, но никак не на "приоритет геополитических или иных интересов". Н. Назарбаев однозначно акцентировал важность сохранения политического суверенитета.
Но есть и другие, принципиальные и, можно утверждать, не менее существенные соображения. Во-первых, следует учитывать гипертрофированную оценку государствами региона своего национального суверенитета, возведенного в высший, приоритетный принцип национальной безопасности (в противоположность коллективной или групповой), в то время как от безопасности коллективной местные элиты ждут в основном экономических и прочих выгод (как, например, льготных поставок вооружений из России).
Во-вторых, экономические потенциалы, да и политические ресурсы возможных участников ЕАС явно несоизмеримы друг с другом, и о каком-либо сбалансированном сотрудничестве речь не идет, скорее - о разделении партнеров по Союзу на доноров и "иждивенцев", а это уже повод для разного рода подозрений и претензий.
В-третьих, даже в отдаленном будущем ЕАС не будет охватывать все евразийское пространство. Едва ли стоит рассчитывать на полноценное участие в нем Украины, не говоря уже о Грузии, Азербайджане, Молдавии, а также Туркмении и, возможно, Узбекистане, которые, видимо, в Союз не войдут.
Возможно, речь могла бы пойти о создании "Большого Евразийского союза" с подключением (в статусе наблюдателей или партнеров) соседних с постсоветским пространством государств - Китая, Индии, Пакистана, Афганистана. Однако рассмотрение подобного проекта не пошло дальше самых общих рассуждений отдельных политологов.
В-четвертых, в экспертном сообществе потенциальных участников ЕАС в разгаре острые дискуссии в отношении мандата готовящейся структуры. В частности, ставится вопрос о том, ограничивается ли ЕАС только экономической интеграцией иили экономическим сотрудничеством, или его следует рассматривать как геополитический проект по типу Европейского союза. Причем авторство последнего варианта многие политологи приписывают российскому руководству.
Тем не менее, в утвержденной Президентом РФ 12 февраля 2013 г. новой Концепции внешней политики Российской Федерации в качестве задачи ставится "преобразование Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС) и формирование Евразийского экономического союза" (пп. г, п. 48), что трактуется рядом экспертов как уступка нашим партнерам по экономической интеграции, прежде всего Казахстану, где в последнее время однозначно предпочитали говорить о ЕАЭС.
В-пятых, совершенно упущено требование, необходимое для создания любого интеграционного объединения - относительно формирования концепции т.н. "евразийской идентичности". Отсутствует востребованность в достижении социо-культурной, образовательной и политической общности народов возможных участников Союза. Об этом ни в одном из заявлений российского руководства (и руководства других новых независимых государств) не сказано ни слова.
В-шестых, присутствуют и чисто субъективные, личностные мотивы. Со стороны, например, Казахстана слышатся обиды в отношении несправедливого для него распределения мест в той же Евразийской экономической комиссии, где до 80 % сотрудников составляют российские граждане.
В странах - партнерах вызывает определенную озабоченность возможность изменения взглядов руководства этих государств на участие в создаваемом ЕАЭС после эвентуальной смены там правящих элит в обозримой перспективе. А такая опасность существует, например, в Казахстане, где присутствует достаточно активная оппозиция в отношении целесообразности интеграции с Россией.
По оценке многих экспертов, и в самой России, прежде всего, в ее бизнес - сообществе, не наблюдается горячего желания реально подключаться к многосторонним проектам сотрудничества на равноправной основе.
И, наконец, для оценки перспектив евразийской интеграции представляется принципиально важным учитывать рассогласованность действующих в автономном режиме на постсоветском пространстве различных многосторонних механизмов сотрудничества: ОДКБ, СНГ, ШОС, ЕврАзЭС, СВМДА, чьи мандаты зачастую совпадают, пересекаются, а по ряду направлений конфликтуют друг с другом.
Отдельно и крайне остро встает вопрос о степени взаимодействия, прежде всего, между ОДКБ и ШОС. Характерно, что вслед за ОДКБ как политическую, так и военную составляющие, причем все в тех же выражениях и формулировках, начала воспроизводить и ШОС, в которой появились и знакомые по ОДКБ военные и политические оргструктуры (советы и комитеты мининдел, минобороны и совбезов), стали практиковаться крупномасштабные военные учения и т.п. Во всех многосторонних структурах на постсоветском пространстве появились сходные контртеррористические подразделения - и в СНГ, и в ШОС, и в ОДКБ, работающие по своим индивидуальным планам и не обменивающиеся какой-либо существенной информацией. Имеющиеся протоколы о сотрудничестве носят скорее формальный характер и не обеспечивают единый фронт в вопросах обеспечения коллективной безопасности, прежде всего, борьбы с терроризмом, оргпреступностью и наркотрафиком. И ОДКБ, и ШОС обзавелись своими собственными списками запрещенных террористических или экстремистских организаций. И это при том, что состав указанных выше организаций во многом идентичен.
Видимо, следует не противопоставлять друг другу, как это время от времени случается, указанные выше структуры в контексте выполняемых ими задач, а создавать единую систему их взаимодействия на основе четко разграниченных или интегрированных мандатов их деятельности. По сути, такое взаимодействие должно основываться на принципе совместного выполнения стоящих перед ними идентичных задач.
С учетом приоритетности задачи противодействия современным вызовам и угрозам, имело бы практический смысл вести дело к интеграции заключенных в рамках отдельных региональных структур единых соглашений, программ и планов действий в сфере борьбы с терроризмом, наркоугрозой, нелегальной миграцией, вплоть до проведения совместных операций, учений, подготовки кадров и т.д. Координирующую роль в таком взаимодействии могла бы взять на себя ОДКБ.
В этом контексте имела бы смысл институционализация рабочих встреч и иных форм консультаций и согласования позиций генеральных (исполнительных) секретарей с участием СНГ, ЕврАзЭС, ШОС, а также СВМДА, например, в статусе Координационного комитета, решения которого имели бы обязательный характер для всех функционирующих под его эгидой структур.
Видимо, пора свести к минимуму, насколько это возможно, практику заключения двусторонних соглашений между государствами-участниками одних региональных организаций по вопросам безопасности и прочих форм сотрудничества, дублирующих или подменяющих аналогичные договоренности в рамках других организаций. Тем самым глубже стимулировались бы интеграционные процессы.
Cкорее всего, изложенная выше схема организации евразийского интеграционного процесса, включающая в себя становление Евразийской экономической комиссии и прочие сопутствующие мероприятия, могла бы стать оптимальной основой для перехода к более продвинутым вариантам проекта ЕАС, который должен оставаться конечной целью процесса евразийской интеграции.
Роль России в вопросах евразийской интеграции можно рассматривать как решающую, а по сути - системообразующую. Активная позиция России, с учетом ею интересов партнеров и союзников, призвана сыграть консолидирующую роль в проходящих на постсоветском пространстве политических процессах. От России как от ведущего, ключевого "игрока" во многом зависит характер и содержание евразийской интеграции. Такой подход требует всемерного повышения качества сотрудничества России со своими партнерами и союзниками в регионе, перехода от деклараций к выверенным практическим действиям в многостороннем формате, проведения целенаправленной, повседневной работы с возможными участниками евразийского интеграционного процесса, а не только периодических встреч на совместных заседаниях, как это имеет место на данном этапе.
Принципиально важной представляется разработка долгосрочной обновленной стратегии отношений России со своими партнерами и союзниками на постсоветском пространстве, в основе которой - использование т.н. "мягкой силы", подразумевающее системную работу как с правящими элитами государств-партнеров, так и с их преемниками в целях достижения взаимопонимания относительно перспектив евразийской интеграции.
О круглом столе по вопросу создания ЕАС
(Информация)
21 мая с.г. Центром партнерства цивилизаций ИМИ был проведен круглый стол по проблематике создания Евразийского союза, в котором приняли участие специалисты из МГИМО, МГУ, РГГУ, ВШЭ, Института востоковедения РАН, других научных учреждений, а также МИД России. В контексте высказанной в статье В.В. Путина "Новый интеграционный проект для Евразии - будущее, которое рождается сегодня" мысли о том, что ЕАС должен стать связующим звеном между Европейским союзом и государствами Азиатско-Тихоокеанского региона, участники круглого стола говорили о том, что для осуществления этой идеи необходимо сооружение скоростной железной дороги от Санкт-Петербурга до Владивостока. Эта дорога, которая бы соединила своего рода скрепой восточные и западные районы РФ, могла бы стать тем главным национальным проектом, который помог бы быстрому, инновационному возрождению России.
В сегодняшнем глобализированном мире, отмечали эксперты, отстаивание национальных интересов отдельных стран легче осуществлять в рамках крупных, прежде всего, экономических объединений. Вот почему Евразийский союз, по их мнению, должен стать основным интеграционным локомотивом на постсоветском пространстве, активно налаживающим связи с другими государствами и объединениями.
Для этого в кратчайшие сроки целесообразно разработать своего рода дорожную карту, в которой были бы определены основные вехи пути и контуры здания, которое собираются строить участники Евразийского союза.
Отмечалось, что пока проект евразийской экономической интеграции остается, прежде всего, концепцией элит и необходима серьезная работа для того, чтобы подключить к его обсуждению и осуществлению широкие общественные слои. Это потребует коренного пересмотра информационного обеспечения данного проекта. Была высказана мысль о том, что целесообразно во второй половине нынешнего года провести встречу российских, казахстанских, белорусских и, возможно, украинских ученых для обсуждения как преимуществ данного проекта, так и тех препятствий, которые затрудняют его осуществление.
май 2013 г.
