Бунтов Александр Алексеевич
аспирант, Ярославский государственный университет им. П. Г. Демидова
Перед органами власти и управления различных уровней сегодня стоит сложная задача: воплотить в жизнь ряд новшеств, предполагающих участие различных социальных сил в процессе принятия управленческих решений - с одной стоны; и решительно противодействовать теневым, коррупционным механизмам в политике - с другой.
Социологические исследования показывают, что в сознании граждан эффективная модель влияния на принятие решений так или иначе связана с теневыми, неформальными практиками, лежащими, часто вне правовых рамок (1). Эти вопросы были затронуты и в недавнем Послании Президента Федеральному Собранию (2).
В этой связи обнаруживает себя проблема недостаточной четкости формулировок ряда положений нормативно-правовых актов. Размытость их смысла, и даже некоторая метафоричность, несут в себе потенциальную опасность в виде произвольного толкования отдельных положений, что существенно осложняет правоприменительную практику, и препятствует эффективной борьбе с коррупцией.
В частности, следует обратить внимание на проблему определения термина "политическое влияние" в действующих нормативно-правовых актах различного уровня. Сложившаяся практика употребления этого выражения для обозначения взаимодействия общества и власти крайне неоднозначна.
Конституция Российской Федерации, не содержит выражения "политическое влияние". Там говорится, что "народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления". (3)
Далее отмечается, что "высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы". По сути, участие в выборах (включающее активное и пассивное избирательное право), участие в референдуме, право на подачу индивидуальных и коллективных обращений в органы власти, а также право на проведение собраний, митингов и демонстраций - вот перечень действий граждан, которые могут рассматриваться как политическое влияние.
Тем не менее, это выражение встречается в других официальных документах и нормативных актах. Так, в Указе Президента "Об основных положениях региональной политики" говорится, что "усиление влияния населения на принятие решений федеральными органами государственной власти" является одним из важнейших положений региональной политики (4). В данном документе прямо сказано о влиянии граждан на принятие политических решений, однако не раскрывается его механизм. Важно также учитывать обстоятельства появления этого документа. Середина 90-х гг. в России была временем сложных взаимоотношений между федеральным центром и регионами. Ряд субъектов федерации приобрели значительную автономию от центра в решении политических, экономических и прочих вопросов. Возглавляли этот центробежный процесс национальные республики. Кроме того, неудачный ход первой чеченской кампании и политическая обстановка накануне выборов Президента летом 1996г. вынуждали федеральный центр искать новые основы диалога с обществом и подчеркивать демократичность системы власти. Поэтому положения некоторых документов носили декларативный характер. В то же время, сложившаяся политическая обстановка свидетельствовала о формировании мощных теневых групп, оказывающих огромное влияние на принятие важнейших политических решений государственного уровня. Как пишет в своей книге социолог О. Крыштановская, "Они [олигархи] чувствовали себя силой, перед которой должно было склониться даже государство" (5). Неслучайно в своём первом Послании Федеральному Собранию в 2000г. В. Путин заявил, что "Вакуум власти привел к перехвату государственных функций частными корпорациями и кланами. Они обросли собственными теневыми группами, группами влияния, сомнительными службами безопасности, использующими незаконные способы получения информации". (6)
После этого, в 2002г. появляется Указ Президента N 885 о принципах поведения госслужащих. В этом документе, термин "влияние" приобретает уже совершенно иную, резко негативную окраску. Там, в частности говорится, что госслужащий должен "быть независимым от влияния со стороны граждан, профессиональных или социальных групп и организаций; исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов [...]; соблюдать политическую нейтральность, исключающую возможность какого-либо влияния на свою служебную деятельность решений политических партий или иных общественных объединений; не использовать свое служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, должностных лиц, государственных служащих и граждан при решении вопросов, лично его касающихся". (7)
Однако и здесь не содержится каких-либо разъяснений по поводу того, какие именно действия должны расцениваться как политическое влияние.
Другой нормативный документ - закон "О политических партиях", принятый в 2001г. также затрагивает ту сферу политических отношений, которую можно назвать влиянием общества на власть и принятие решений. Однако текст этого закона не содержит такого понятия, и его формулировки в этом смысле значительно обесцвечены. Например, в п.4 статьи 3 в числе целей и задач партии названы "выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти". (8)
Но между "выражением мнений", "доведением их до сведения" и реальным воздействием на процесс принятия решений существует большой разрыв. И хотя ст. 26 устанавливает, что партия вправе "участвовать в разработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объёме, установленных настоящим Федеральным законом" (9), реальное воздействие на политический процесс и реальное политическое влияние возможны лишь в том случае, если инициатор такого влияния обладает возможностью корректировать принятие решений и контролировать их реализацию. К тому же остается непонятным, как государственный служащий, оставаясь членом партии, может полагаться на решения руководящих партийных органов, не нарушая требования Указа N 885. Причина такого парадоксального положения заключается как раз в размытости трактовки термина "влияние" и неопределенности с его употреблением. В этом случае, опираясь даже на мнение политического большинства, госслужащий формально нарушает основные принципы служебного поведения.
Вероятно, подобные нестыковки не имели бы принципиального значения, если бы вопрос не был столь близок к проблеме борьбы с коррупцией во властных структурах различных уровней управления. Практика показывает, что в данном вопросе, тем более в части формирования законодательной базы, не должно быть разночтений, которые бы оставляли малейшую возможность для предвзятого толкования положений закона.
Однако радикальное решение этого вопроса - путём полного исключения из документов подобных формулировок, также не представляется продуктивным. В этом случае могут существенно пострадать интересы гражданского общества. Концепция административной реформы прямо указывает, что необходимо "обеспечить совершенствование взаимодействия органов исполнительной власти и общества [...] создать действенные каналы влияния гражданского общества (граждан, организаций, делового сообщества) на подготовку и принятие затрагивающих их права и законные интересы решений органов исполнительной власти". В числе прочего, важен этот документ тем, что определяет ряд механизмов, которые должны быть разработаны и внедрены в практику управления. К ним относятся: 1) раскрытие информации о деятельности органов власти; 2) проведение публичных обсуждений; 3) проведение общественной экспертизы социально значимых решений; 4) создание при органах власти общественных советов; 5) определение открытости органов исполнительной власти и местного самоуправления. Эти меры должны стать действенным барьером перед лицом коррупционной угрозы, и такое влияние общественности на процесс работы государственных и муниципальных органов носит позитивный и прогрессивный характер. В то же время, понимая текст буквально, достаточно трудно определить: в чём заключается смысл создания общественных советов и проведения публичных слушаний, если государственные служащие, согласно Указу N 885, должны быть независимыми от их влияния. При этом следует напомнить, что в "Национальном плане противодействия коррупции", утвержденном летом 2008г. , предусмотрено создание в составе кадровых служб подразделений по профилактике коррупционных правонарушений, которые призваны обеспечить соблюдение положений Указа N 885 (где о влиянии говорится в негативном ключе).
Термин "политическое влияние" встречается и в документах Конституционного Суда РФ. Там, в частности, говорится об особой роли кандидатов, возглавляющих общефедеральную часть федерального списка кандидатов на выборах депутатов Государственной Думы и влияние понимается как дополнительный ресурс воздействия на мнение граждан.
Во многом похожая картина складывается и на уровне регионов. В региональных и муниципальных актах отсутствует чёткое и единое понимание смысла выражения "политическое влияние". Например, в Ярославской области был подготовлен и принят специальный план мероприятий по реализации административной реформы. В числе пунктов этого плана значится "Анализ существующего положения дел и подготовка предложений по созданию системы влияния гражданского общества на подготовку, принятие и выполнение решений органов государственной власти". В Угличском муниципальном округе были приняты "Общие принципы служебного поведения муниципальных служащих", где также говорится о том, что служащий обязан "быть независимым от влияния со стороны граждан". В обоих случаях повторяются формулировки и смысл федеральных документов, то есть совершенно противоположное значение одних и тех же выражений при отсутствии прямых указаний на специфические признаки этого явления. Весьма характерно смысловая расплывчатость этого выражения проявляется в тексте одного из постановлений мэра г. Ярославля, где отмечается, что "снижение политического влияния малоимущих слоев населения" наряду с прочими факторами позволяет "уверенно прогнозировать социальную стабильность".
Невзирая на ряд противоречий, перечисленные выше документы определяют субъектов влияния, в роли которых могут выступать политические партии, гражданские институты, отдельные социальные группы и сообщества, население в целом и др.
Таким образом, на сегодняшний день, в российском законодательстве федерального, регионального уровня и в нормативных актах муниципальных образований сложилось два различных подхода к использованию выражения "политическое влияние". Один из них связан с резко негативным, осуждающим отношением к существу вопроса, где влияние понимается, как синоним теневых сделок и рассматривается как одно из коррупционных проявлений.
При этом следует особо подчеркнуть, что однозначного и целостного подхода к определению содержания этого понятия нет и в отечественной политической науке. И отчасти по этой причине до сих пор не удалось найти и сформулировать четкие критерии этого феномена, а также провести границу между корыстным влиянием со стороны групп интересов и влиянием как правом граждан на самовыражение в политике без ущерба интересам личности, общества и государства.
В этом отношении совершенствование российского законодательства в целом, и по борьбе с коррупцией - в особенности, должно являть собой образец точности и корректности всех употребляемых формулировок.
Данная проблема требует самого внимательного рассмотрения, ибо некорректное использование терминологии в нормативно-правовых документах влечет за собой не только формально-юридические коллизии, но и создает условия для возможных злоупотреблений, чем наносит весомый ущерб всей системе управления как на государственном, так и на муниципальном уровне.
Литература:
1. Власов, В.И. Социально-политическое влияние: Дис. ... д-ра филос. наук 09.00.11. - Ростов н/Д, 2000. - 336 с.
2. Бляхер, Л.Е. Конвенциональные понятия в структуре политического дискурса //Принципы и практика политических исследований: Сборник материалов конференций, проведенных РАПН в 2001 году. - М., 2002. - 416 с.
3. Дегтярев, А.А. Политическая власть как регулятивный механизм социального общения // Политические исследования. - 1996. - N 3. С. 108-120.
4. Подъячев, К.В. Обращения граждан во власть: функциональные особенности // Социологические исследования. - 2007. - N 5. С. 137-140.
5. Степанов, П.П., Рагимов Р.А. Этика ответственности государственных служащих // Социология власти. - 2008. - N 1. С. 81-89.
_________________________________________________________________________________
1. Это подтверждается, например, исследованиями ВЦИОМ: Путеводитель по выборам: политическая Россия-2007. - М., 2007. С. 60.
2. Официальный сайт Президента России http://www.kremlin.ru (23.11.2008).
3. Конституция Российской Федерации. - М., 1998. С. 4.
4. Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 3.06.1996 N 803 // Российская газета. - 1996, 11 июня (N109).
5. Крыштановская О. Анатомия российской элиты. - М., 2005. С. 353.
6. Выступление В. Путина при представлении ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 года // Российская газета. - 2000, 11 июля (N 133).
7. Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих: Указ Президента Российской Федерации от 2.08.2002 N 885 (в ред. Указа Президента РФ от 20.03.2007 N 372) // Консультант плюс: комп. Программа систематизации российского законодательства.
8. О политических партиях: Федеральный закон от 11.07.2001 N 95-ФЗ - 4-е изд. - М., 2004. С. 4.
9. Там же. С. 23.
Viperson
