Шанина Ю.С., аспирантка ИСЭПН РАН, г.Москва
Одной из целей реформы местного самоуправления, являющегося одной из основ конституционного строя России, можно назвать повышение эффективности деятельности органов местной власти. Результатом этого должно стать повышение уровня и качества жизни населения. Реализация указанной цели возможна при проведении комплекса мер, направленных на совершенствование бюджетных, налоговых, административных и иных отношений.
Очевиден тот факт, что проводимая реформа местного самоуправления направлена на улучшение жизни селян. Однако переход с 1 января 2009 года на полную реализацию Федерального закона N131-ФЗ от 06.10.2003г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон) для многих регионов означает возникновение целого ряда трудностей.
В результате проведенного исследования в июне 2008 года в сельских поселениях Республики Адыгея получена информация, характеризующая социально-экономическое положение населения в настоящее время. Собранный материал дополнил информацию, полученную летом 2006 года в ходе реализации исследования, проводимого при поддержке Независимого института социальной политики и Фонда Форда (руководитель к.э.н. Александрова О.А.) . Таким образом, удалось проследить некоторые тенденции в жизни сельского населения по истечении двух лет переходного периода, отведенного до полного перехода на новую систему управления.
В ходе исследования от различных групп респондентов (представители мелкого и среднего бизнеса; работники местных администраций; представители законодательной и исполнительной власти районного и республиканского уровней; простое население - молодежь и пожилые люди) получены ответы на вопросы, которые могут быть условно разделены на несколько блоков (наиболее острые социальные проблемы, финансирование решения местных проблем, представления о социальной ответственности бизнеса, участие населения в осуществлении местного самоуправления, осведомленность о ходе реформы местного самоуправления, перспективы развития поселений и т.д.). Исследование проводилось в различных территориях Республики Адыгея: Кошехабльском районе (МО "Кошехабльское сельское поселение"), Гиагинском районе (МО "Дондуковское сельское поселение", МО "Гиагинское сельское поселение"), Майкопском районе (пос.Краснооктябрьский, х.Северо-Восточные Сады), МО "Город Майкоп" (в том числе ст.Ханская).
Полученные ответы представляют многообразие мнений, отражающих неоднозначность ощущения и восприятия населением социально-экономической ситуации, складывающейся в настоящее время в регионе.
Население, являясь главным субъектом местного самоуправления, в полной мере пока не смогло ощутить свои права и ответственность, а также возможность своего участия в осуществлении местного самоуправления. Причин этого много - как объективных, так и субъективных. Не вдаваясь подробно в причинно-следственные связи, можно предположить, что сложившееся исторически представление населения о власти как о чем-то недостижимом и далеком от простого человека накладывает определенный отпечаток на поведение людей в настоящее время. Общественная инициатива и участие в осуществлении местного самоуправления все еще остаются на низком уровне - "у народа еще нет понимания того, что они являются и прокуратурой, и судом, для этого необходимо время". Избирая своего представителя, мало кто из населения полностью понимает свои возможности оказывать влияние и контролировать деятельность человека, который должен представлять в своей деятельности их же интересы. Попытки некоторых людей проявить активность осуждаются остальными (друзьями, родственниками, коллегами и т.д.) и на таких людей "ставят клеймо выскочек".
Исторически для основной массы сельских поселений Республики Адыгея характерна бытовая неустроенность. Из 225 населенных пунктов Адыгеи только 23,6% жилищного фонда оборудовано и благоустроено полностью.
Сложившаяся социальная ситуация на селе выражается в отсутствии приемлемых условия для жизни, что тормозит дальнейшее развитие сельских территорий.
В результате спада сельскохозяйственного производства увеличилось отставание села от города по уровню и условиям жизни. "В Майкопе - тротуарчики, дороги, освещение, водопровод-все делается за счет бюджета, а у нас - колодец сам выкопал, прилегающие территории около двора - сами люди благоустраивают".
Сельский жилищный фонд составляет 4491,9 тысячи квадратных метров общей площади, из них 93% приходится на частные домовладения. Основная часть сельского жилищного фонда не имеет элементарных коммунальных удобств, водопроводом оборудовано 53,5% сельского жилого фонда, центральным отоплением - 36%, канализацией - 47,2%, горячим водоснабжением - 14%. Население занимается благоустройством "по просьбе местной власти" - "а куда им деваться?" Однако хотелось бы, чтобы это происходило с участием бюджетных денег, чтобы "власть не ходила с протянутой рукой" - такие пожелания высказывали представители местной власти сельских поселений. При этом некоторые руководители сельских поселений высказывались против сбора средств самообложения граждан ("овчинка выделки не стоит" - средства, затраченные на бюллетени и проведение референдума, будут больше собранных средств т.к. без референдума допускается сбор средств только в поселениях с населением менее 100 человек, таких поселений в Адыгее нет). Однако средства все же собираются (например, чтобы разровнять завезенный гравий на дороге и т.п.) - эта сумма составляет около 100 рублей в год со двора.
Повышение эффективности органов местной власти по задумке должно привести к улучшению качества предоставляемых населению услуг, что, в свою очередь, означало бы повышение уровня жизни населения. В настоящее время предусмотренная Законом возможность населения оценивать качество предоставляемых ему услуг (тепло- ,водо-, электро-, газоснабжение и др.) практически не используется. А это означает, что население не имеет особых стимулов и желания для участия в распределении финансирования отдельных направлений обеспечения жизнедеятельности.
В результате исполнения требований и условий Закона о создании муниципальных образований появилось множество сельских поселений с низкой либо практически нулевой экономической базой. Органы местной власти подобных сельских поселений оказываются неспособными исполнять возложенные на них полномочия из-за отсутствия достаточных финансовых, кадровых, материальных и иных ресурсов. Основных источников пополнения местных бюджетов (налог на имущество физических лиц, налог на землю, отчисления от налога на доходы физических лиц, ЕСХН, доходы от реализации муниципального имущества, арендные платежи, штрафы и т.д.) явно не достаточно для того, чтобы справиться со всем объемом полномочий, возложенных на поселения.
Ситуация с весьма скромной налогооблагаемой базой осложняется еще и процедурой сбора налогов (от отсутствия налоговых работников на местах до сложности оплаты квитанций).
Например, складывается непростая ситуация с налогом на имущество физических лиц, т.к. нет механизма, нет закона, устанавливающего ответственность за неоформление права собственности. Соответственно, неоформленное право собственности на имущество исключает это имущество из налогооблагаемой базы. У власти нет иных рычагов, кроме метода убеждения, но его эффективность не высока. "Бабушки-дедушки еще поддаются, а остальные - нет!". В связи с тем, что оформление права собственности на имущество населения носит заявительный характер, то оформлением права собственности в основном занимаются те, кому нужно продать имущество, то есть те, кто вынужден это делать (обычно население неохотно этим занимается), однако некоторые районные власти смогли заинтересовать население. Кому-то помогают финансово провести межевание, оформление права собственности, для кого-то проводят разъяснительные работы (подворовый обход) - эти мероприятия оплачиваются из местного бюджета (вносились поправки в бюджет).
В качестве временного решения проблемы с исполнением полномочий сельские поселения заключают с районами соглашения о передаче части полномочий (как правило, наиболее затратных). Среди полномочий, передаваемых от поселений на исполнение району, следующие: организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения, организация транспортного обслуживания населения, создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, осуществление муниципального лесного контроля и надзора и др. В
ходе исследования респондентами высказывалось мнение о том, что "глобальные вопросы" передавать поселениям нельзя. "МЧС, здравоохранение, образование, ЖКХ - ни в коем случае передавать сельским поселениям нельзя, эти сферы и так развалены!". Но, очевидно, возврат полномочий на исполнение районам является результатом не только и не столько нежеланием районных руководителей "делиться" полномочиями, сколько отсутствием возможностей для их реализации у глав поселений.
В результате сама суть местного самоуправления утрачивает всякий смысл, так как возникает "замкнутый круг", когда передаваемые поселениям для более результативного исполнения полномочия возвращаются в районы. Одной из причин такого положения вещей респонденты назвали отсутствие как таковой методики расчета затрат на осуществление всего перечня полномочий, необходимого объема источников доходов. Это означает, что нет четкого представления об уровне затрат, необходимом для реализации каждого предусмотренного Законом полномочия в каждом конкретном поселении. Таким образом, при отсутствии сведений о необходимых ресурсах затруднительным представляется поиск адекватных источников этих ресурсов.
Большой проблемой при реализации реформы местного самоуправления становится оформление имущества, переданного поселениям из районов для исполнения законодательно установленных полномочий и, как следствие - невозможность использовать его по
прямому назначению. Как отмечают руководители поселений, изначально это имущество не сопровождалась оформленными должным образом документами. Долгий и весьма затратный процесс оформления необходимых документов заметно затруднял передачу имущества. В связи с этим была принята поправка к республиканскому закону N143 "О реализации в Республике Адыгея законодательства Российской Федерации о разграничении муниципального имущества между муниципальными районами и вновь образованными поселениями" от 26.12.2007 г., в соответствии с которой допускается передача недвижимого имущества без технических паспортов, документов, подтверждающих государственную регистрацию права собственности, а также право пользования земельными участками, расположенными под планируемым к передаче объектом. С одной стороны, данное допущение позволило ускорить процесс передачи, но с другой стороны - тяжелое бремя оформления полученного имущества легло на хрупкие плечи поселений. По оценкам руководителей поселений, для получения необходимых документов требуется от 5 до 15 млн. рублей в зависимости от величины поселения и состава переданного имущества. В обращении к Правительству РФ (Постановление Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея N726-ГС от 20.02.2008г.) от имени Правительства РА была высказана просьба о выделении дополнительных денежных средств для оформления документов на передаваемое имущество либо о возможности бесплатного оформления (в этом же обращении высказана просьба пересмотреть размер отчислений федеральных налогов на уровень поселений). В данном обращении приведены цифры, говорящие о том, что в республике 98% городских и сельских поселений дотационные, более 55% муниципалитетов обеспечены собственными доходами менее чем на 50% их потребности.
Ответы респондентов на вопросы относительно комфортности жизни сельских жителей не отличались особым оптимизмом. По словам респондентов, "во времена существования колхозов у людей было больше уверенности в завтрашнем дне, в рабочем месте". Раньше работала швейная фабрика, плодобаза, консервный завод (сейчас начинает возобновлять производство, но объемы уже не те), другие предприятия различных
отраслей. "Все рушится", "в сельской местности должно развиваться сельское хозяйство, но такого нет", "нет ни одной фермы, которые существовали раньше".
Влияние реформы местного самоуправления на уровень и качество жизни сельского населения пока нельзя однозначно оценить, так как все еще существуют недоработки, не позволяющие в полной мере использовать возможности, предоставляемые реформой.
http://www.allrus.info/
