Эксперты о роли ШОС в афганских делах
Вопрос о вовлечении ШОС в афганские дела стоит на повестке дня не первый год. Например, в июне 2008 г. заведующий сектором Афганистана Института востоковедения РАН В. Коргун предлагал несколько сценариев такого вовлечения .
Первый сценарий - превращение ШОС в самостоятельную значимую структуру в Афганистане, роль которой будет параллельна и сопоставима с ролью НАТО, ЕС, ООН. Однако, по мнению эксперта, Запад не позволит реализовать такой сценарий. Кроме того, ШОС не обладает необходимыми для этого ресурсами.
Второй - ШОС дополняет роль западных структур. Недостаток этого сценария заключается в том, что ШОС рискует превратиться в "придаток НАТО". Вариант сценария: ШОС берет на себя выборочные задачи по дополнению деятельности НАТО ("нишевый" вариант, по мнению В. Коргуна, более приемлем).
Третий - ШОС выбирает некую территориальную "зону ответственности" в Афганистане, выполняя все функции коалиции, за исключением военных. Вариант сценария: создание многонациональных бригад по восстановлению провинций по примеру уже существующих.
Четвертый - ШОС оказывает Афганистану помощь в сфере безопасности, но только путем содействия созданию национальной армии и полиции. В сфере борьбы с наркотрафиком возможна координация региональных и глобальных усилий.
В целом В. Коргун делает вывод об ограниченности возможностей ШОС по взаимодействию с Афганистаном. Более эффективным он считает сотрудничество на двусторонней основе.
В июле 2012 г. в исследовании Ф. Виелмини (Институт изучения международной политики - ISPI) ШОС рассматривался как не самый удачный вариант для участия в любых внутриафганских переговорных процессах - из-за присутствия в организации России, Китая и Узбекистана, которые по разным причинам не слишком приемлемы для афганцев в качестве посредников. Только включение Ирана и Пакистана в качестве полноправных членов позволят ШОС вместе с НАТО, США и Индией добиться внутриафганского примирения. Автор исследования указывал на то, что Афганистан должен получить в дальнейшем нейтральный статус, а также на необходимость для НАТО сотрудничества с ОДКБ в интересах повышения безопасности центральноазиатского региона. Отметим, что подобные взгляды относительно сотрудничества с ШОС и ОДКБ скорее нетипичны для западных исследователей, так как официально западные организации не стремятся установить контакты с другими региональными структурами с целью решения афганской проблемы. Именно нежеланием Запада сотрудничать некоторые авторы объясняют низкую активность ШОС на афганском направлении . Отмечая потенциальную продуктивность сотрудничества ШОС с НАТО и США, многие эксперты, тем не менее, считают, что такой сценарий труднореализуем на практике из-за различий интересов Соединенных Штатов и членов ШОС - даже при временном совпадении подходов по афганскому вопросу .
Очевидно, что западные исследователи больше заинтересованы в анализе позиции отдельной страны (в частности, Китая по проблеме Афганистана), чем позиций региональных структур . В связи с этим стоит обратить внимание на публикацию американского исследовательского центра "Jamestown Foundation" (сентябрь 2011 г.) . По мнению ее автора, проблемы в СУАР и Тибете будут подталкивать Китай к выбору именно формата ШОС, а не двусторонних отношений с Афганистаном. Однако важным условием такого выбора китайская сторона считает расширение состава ШОС и его функций. Собственно, в 2012 г. прогнозы автора публикации начали сбываться с расширением состава наблюдателей и партнеров по диалогу ШОС.
Данная точка зрения - скорее исключение, чем правило. ШОС, ОДКБ и любые другие региональные организации и форматы сотрудничества, которые не были инициированы Западом, почти всегда "выпадают" из поля зрения западных исследователей, рассматривающих проблемы регионального вовлечения Афганистана . Однако даже те эксперты, которые хорошо знакомы с деятельностью ШОС, отдают приоритет двусторонним связям .
Но не только западные исследователи недооценивают роль ШОС в разрешении афганской проблемы. Заместитель директора Казахстанского института стратегических исследований С. Кушкумбаев также высказывает мнение, что ШОС вряд ли будет играть растущую роль в афганском вопросе после присоединения Афганистана в качестве наблюдателя, так как ШОС в целом еще не является значимым игроком в регионе, поэтому отношения с Афганистаном будут развиваться, вероятно, на двусторонней основе .
На основе анализа экспертных оценок роли ШОС в афганском вопросе можно выявить следующие совпадающие подходы:
- ШОС как организация не играет значимой роли в афганском урегулировании, и вероятность того, что после вывода войск коалиции из Афганистана в 2014 г. ее роль там значительно возрастет, невысока;
- государства ШОС (члены, наблюдатели, партнеры по диалогу) предпочитают взаимодействовать с Афганистаном на двусторонней основе (сохранение данного сценария наиболее вероятно);
- потенциально эффективным представляется взаимодействие ШОС с НАТО и западными структурами, однако данный сценарий вряд ли будет осуществлен из-за нежелательности либо для ШОС (подчиненная позиция по отношению к НАТО), либо для НАТО (нежелание сотрудничать с незападными "недемократическими" структурами).
Экспертная позиция афганской стороны
На конференции по тематике ШОС (Пекин, 18-19 апреля 2013 г.) директор Центра стратегических исследований МИД Афганистана Ф. Таманна выразил следующую позицию:
- Афганистану нужна экономически ориентированная безопасность, т.е. экономическое развитие должно стать основой мирного развития в стране;
- ШОС включает государства разных цивилизаций, разного уровня развития и обеспеченности ресурсами, что позволит Афганистану вписаться в эту организацию;
- для успешного включения Афганистана в ШОС эта организация должна стать плюралистическим сообществом безопасности, а также продвигать идеи более справедливого миропорядка;
- Афганистан находится в уникальном географическом положении на пересечении пяти комплексов региональной безопасности: Центральная Азия, Южная Азия, Ближний Восток, НАТО и ШОС;
- ШОС необходимо развивать сотрудничество с НАТО и США;
- ШОС должна выступить инициатором проведения специальной встречи по Афганистану.
Позиция афганского эксперта во многом пересекается с приведенными выше оценками, добавляя некоторые практические рекомендации, которые в целом совпадают с логикой развития ШОС. В наибольшей степени расходятся с реальностью рекомендации по развитию сотрудничества ШОС с НАТО и США.
Примечательно, что представитель Афганистана, занимающий официальный пост в структуре МИД, оперирует западными теоретическими концепциями. Так, он использует теорию сообществ безопасности Э. Адлера и М. Барнетта . Термин "сообщество безопасности" периодически возникает в ходе дискуссий между западными и незападными странами . Частая проблема в такого рода диалогах - разное содержание, которое стороны вкладывают в понятие "сообщество безопасности", что ограничивает возможности участников наполнять проекты конкретным содержанием. В связи с этим расшифруем понятия, которыми оперируют афганский эксперт и западные аналитики, для снижения вероятности взаимного непонимания.
Э. Адлер и М. Барнетт определяют "плюралистическое сообщество безопасности" как "транснациональный регион, состоящий из суверенных государств, народы которых имеют обоснованные ожидания относительно мирных изменений". Учитывая отсутствие единого устоявшегося определения понятия "сообщество" в контексте международно-политических исследований, авторы предлагают свою интерпретацию. Так, сообщество должно обладать тремя основными характеристиками: 1) наличие разделяемых ценностей, идентичностей и общего понимания важных для взаимодействия реалий; 2) взаимодействие между различными членами сообщества, происходящее напрямую и по самому широкому кругу вопросов; 3) чувство ответственности по отношению к остальным членам сообщества. При этом отношения между членами сообщества безопасности необязательно лишены противоречий и конфликтов, но они уже не разрешаются при помощи применения или угрозы применения силы.
Особое внимание следует обратить на то, как Э. Адлер и М. Барнетт определяют функции международных организаций в построении "сообществ безопасности". Международные организации способствуют тому, что государства начинают воспринимать себя как часть того или иного региона. Кроме того, организации не просто помогают государствам осуществлять их интересы, а сами могут формировать идентичности государств-членов. Данный механизм социализации действует так: сначала организации представляют собой просто "говорильни", но постепенно через общение и диалог создается новое самовосприятие участников. Сотрудников таких организаций, по мнению авторов, можно назвать "новыми миссионерами", которые являются носителями новых ценностей (например, представители ООН и ОБСЕ). Примеры социализации - включение Германии и Японии после Второй мировой войны в западные институты, а также программа "Партнерство ради мира". Хотя "сообщества безопасности" могут создаваться без формальных институтов, международные организации все же являются основой создания таких сообществ. Поэтому ШОС как раз может выступить основой для создания сообщества безопасности, а Афганистан благодаря участию в ШОС пройдет необходимую региональную "социализацию".
Рассмотрим место Афганистана в регионе через призму теорий "региональных комплексов безопасности" Б. Бузана и О. Уэвера , которую применяет, хотя и не совсем корректно, афганский эксперт. Наиболее простым определением комплекса безопасности в рамках данной теории является следующее: это группа государств, чьи интересы в сфере безопасности связаны в такой степени, что их национальная безопасность не может анализироваться отдельно друг от друга. Важным в теории Б. Бузана и О. Уэвера является понятие insulator (в буквальном переводе - "изолятор") - государство (или мини-комплекс), которое находится между различными комплексами и представляет собой место, где соприкасаются динамики безопасности разных регионов. Такими государствами являются, например, Турция, Афганистан, Непал. Государство-изолятор может представлять собой (но не обязательно) "неудавшееся" государство, на территории которого значимую роль играют негосударственные игроки. "Изоляторы" как бы "абсорбируют энергию" граничащих с ними комплексов. Государство-буфер, в отличие от изолятора, входит в какой-то региональный комплекс. Таким образом, согласно данной теории Афганистан не может стать частью соседних региональных комплексов, он просто "поглощает их энергию". В этой связи использование данной теории невыгодно самому Афганистану, который борется за максимальное включение в региональные процессы.
Тенденции в развитии сотрудничества стран ШОС и Афганистана
Приведенные экспертные оценки и сценарии могут получить практическое развитие в рамках ШОС, но их нужно адаптировать к реальным региональным процессам. Анализ этих процессов позволяет выделить в развитии сотрудничества входящих в ШОС государств с Афганистаном следующие тенденции:
- преобладание двух- и трехсторонних форматов регионального сотрудничества, отсутствие координации и взаимодействия между этими форматами;
- попытки крупных игроков "переформатировать" политическую карту региона путем вовлечения Афганистана и стран Центральной Азии в другие регионы/субрегионы;
- преобладание проектов, связанных с транспортом, строительством инфраструктуры, добычей ресурсов;
- проекты взаимодействия в сфере безопасности в большей степени связаны с укреплением системы национальной и региональной безопасности, чем с ликвидацией источника угроз;
- антинаркотическое сотрудничество приоритетно для России и стран Центральной Азии, но не для многих других государств ШОС (включая наблюдателей и партнеров по диалогу);
- нежелание или неготовность государств ШОС выводить сотрудничество на уровень, выходящий за рамки обмена мнениями и координации усилий или отдельных двусторонних проектов.
Объединение форматов регионального сотрудничества по Афганистану
При проработке стратегии регионального сотрудничества по Афганистану следует учитывать нежелание членов ШОС придавать сотрудничеству более обязывающий характер, а также наличие множества пересекающихся форматов двух- и трехстороннего сотрудничества с участием Афганистана. При этом наблюдатели и партнеры по диалогу ШОС нередко имеют более развитые связи с Афганистаном, чем постоянные члены ШОС. Разнообразие региональных проектов не решает задачи формирования единого пространства безопасности, разбивая этот регион на соревнующиеся геополитические проекты.
Решением проблемы могла бы стать некая форма объединения разных форматов под эгидой ШОС, но без особой институционализации сотрудничества. ШОС могла бы стать своеобразным центром реализации для различных проектов, площадкой для обмена информацией по существующим договоренностям. Правовой основой взаимодействия может стать статус "партнера по диалогу". Положить начало данному сценарию объединения форматов может созыв конференции по ШОС.
Альтернативой этому решению может стать объединение всех проектов вокруг Афганистана под эгидой ООН.
В связи с этим можно предложить три варианта "ребрендинга" деятельности ШОС по отношению к Афганистану с привлечением других региональных форматов (возможно совмещение вариантов): 1) ШОС как сообщество безопасности (ориентированный на Запад подход); 2) ШОС как организация по принципу сетевой дипломатии (подход в рамках принципов российской внешней политики); 3) ШОС как организация по развитию региональных мер доверия и продвижению идеи неделимости безопасности (нейтральный подход или подход в рамках принципов российской внешней политики).
Для осуществления сценария конвергенции различных форматов следует подчеркивать, что ШОС - это не только структура, но и общие принципы, не только самостоятельный региональный "центр силы", но и площадка для сотрудничества отдельных стран, которые могут продвигать и рекламировать свои проекты на основании разделяемых принципов сотрудничества и общих ценностей. Хотя ШОС так и не стала полноценной организацией безопасности, это можно было бы представить именно как осознанную стратегию и преимущество организации.
Созыв региональной конференции по Афганистану
Обратимся к результатам первой Специальной конференции по Афганистану, которая была созвана 27 марта 2009 г. в Москве по инициативе России под эгидой ШОС. Помимо членов ШОС и наблюдателей организации в конференции приняли участие представители ООН, ОДКБ, СНГ, ОБСЕ, ЕС, НАТО и ОИК, а также государств "Группы восьми", Туркмении, Турции и Афганистана. От ООН в конференции принял участие Генеральный секретарь Пан Ги Мун. Неприятным сюрпризом для членов ШОС стало отсутствие представителей Узбекистана.
На конференции были приняты Заявление государств-членов ШОС и Афганистана по проблемам борьбы с терроризмом, незаконным оборотом наркотиков и организованной преступностью , План действий и итоговая Декларация.
В Заявлении подчеркивалась необходимость "укрепления международного и регионального сотрудничества в противодействии наркоугрозе, в том числе через поддержку программ и проектов в сфере обеспечения безопасности и охраны границ, осуществляемых по линии ООН, ОДКБ, СНГ, ЕС и ОБСЕ в Афганистане и Центральной Азии". Подписавшие Заявление государства выступили за объединение усилий по созданию "поясов антинаркотической и финансовой безопасности" в регионе.
В Плане действий государств-членов ШОС и Афганистана указывались конкретные направления практического взаимодействия в сфере борьбы с наркотрафиком, терроризмом, организованной преступностью (в основном речь идет об обмене информацией и подготовке кадров). Предусматривалось проведение совместных операций по борьбе с терроризмом и наркотиками, однако какая-либо конкретизация отсутствовала. Кроме того, предлагалось разработать план взаимодействия с Рабочей группой по Афганистану при СМИД ОДКБ и наращивать сотрудничество ШОС - ОДКБ в сфере борьбы с наркотиками.
В итоговой Декларации участники конференции высказались за "налаживание тесного сотрудничества и координации усилий международных и региональных организаций" в совместной борьбе с вызовами и угрозами, исходящими с территории Афганистана, при координирующей роли ООН.
Имиджевой победой ШОС можно считать тот факт, что московская конференция была проведена за несколько дней до более крупной международной конференции по Афганистану, которая была созвана в Гааге 31 марта 2009 г. по инициативе США и Нидерландов при участии ООН. Гаагская конференция, в которой приняли участие около 20 международных организаций и представители порядка 80 государств, была посвящена вопросам восстановления экономики и мирной жизни в Афганистане и тематически продолжила московскую встречу. Это, несомненно, способствовало повышению международного авторитета ШОС как региональной организации.
Итак, первая конференция по Афганистану, проведенная под эгидой ШОС, заложила основы для реализации описанного выше сценария по объединению форматов. Созыв новой конференции в преддверии 2014 г. позволит развить это направление.
Сотрудничество в сфере безопасности
Участвующие в ШОС Китай и Индия выступают против трансформации ШОС в военную структуру или полноценную организацию безопасности по типу НАТО. Вместе с тем проблемы борьбы с терроризмом, экстремизмом и наркотрафиком требуют конкретных действий. Один вариант - оставить сотрудничество на уровне согласований действий национальных министерств и ведомств, ответственных за данные направления, ограничившись конкретными мерами в сфере "экономически ориентированной безопасности". Именно такой позиции придерживается Китай, считающий необходимым бороться с экономическими "корнями" названных "зол", исходящих с территории Афганистана.
Еще один вариант - развивать сотрудничество с теми региональными организациями, которые имеют необходимые коллективные структуры и механизмы для реагирования на угрозы экстремизма и наркотрафика. Как уже отмечалось, одним из положений Плана действий государств-членов ШОС и Афганистана является намерение развивать взаимодействие с ОДКБ.
Именно ОДКБ имеет реальные механизмы борьбы с этими угрозами: КСОР - для реагирования на возникновение локальных или пограничных вооруженных конфликтов, для отражения террористической угрозы, проведения спецопераций; КСБР - для реагирования на угрозы безопасности в центральноазиатском регионе; комплексная оперативно-профилактическая операция "Канал" - для пресечения наркотрафика из Афганистана; ежегодные операции "Нелегал" по предотвращению миграции из третьих стран и др.
Взаимодействие ОДКБ и ШОС могло бы происходить по аналогии с взаимодействием НАТО и ЕС на основе соглашения "Берлин-плюс". Сама ОДКБ не заинтересована в деятельности на территории непосредственно Афганистана, однако некоторые ее операции могут быть расширены до масштаба региональных (например, операция "Канал", где ОДКБ взаимодействует с широким кругом наблюдателей из разных стран, в том числе с США).
Сегодня из участвующих в ШОС стран значимый интерес к ОДКБ проявляет Иран. Однако сама ОДКБ не собирается расширять свои ряды. Вместе с тем взаимодействие по отдельным направлениям позволило бы повысить региональный авторитет этой организации. При этом если такое взаимодействие будет происходить по линии включения ОДКБ в более широкую сетевую коалицию региональных игроков, то это повысит вероятность того, что ОДКБ согласится выйти из зоны своей ответственности, распространив сотрудничество (например, по наркотрафику) на соседние с регионом ОДКБ страны.
Наибольшую сложность может представлять не практическое осуществление этого направления общерегионального сотрудничества, а политическое согласование его правовых основ. По аналогичной схеме взаимодействия в рамках отдельных программ может происходить участие ШОС в Provincial reconstructions teams. Здесь основную сложность опять же представляет процесс политического согласования данного формата.
Основным политическим аргументом по налаживанию сотрудничества с США и НАТО может стать акцент на самоуправляемость региона с опорой на местные региональные организации. В конечном итоге цель США - оставить Афганистан в таком состоянии, чтобы он мог самостоятельно продолжать свое безопасное развитие. Линия американцев на проведение переговоров с талибами для установления внутриафганского мира может рассматриваться как первый шаг на пути смены парадигмы регионального сотрудничества. Задача повышения эффективности взаимодействия требует включения всех значимых игроков, независимо от их политических и идеологических позиций.
Как видим, предпосылки для сотрудничества западных и незападных организаций и стран существуют с обеих сторон.
* * *
В заключение можно сделать следующие выводы.
1. Разнообразие форматов сотрудничества по Афганистану и с Афганистаном, а также многочисленные проекты по географическому "переформатированию" (например, американский проект "Большой Центральной Азии", желание России "оторвать" центральноазиатские страны от Афганистана и включить их в сотрудничество с регионом АТР) мешают созданию единого пространства региональной безопасности.
2. ШОС могла бы стать структурой, которая создает основу для пересечения и взаимодействия различных форматов сотрудничества по Афганистану. Объединение форматов сотрудничества возможно, во-первых, через формирование сообщества безопасности, во-вторых, за счет продвижения ШОС как организации сетевой дипломатии, в-третьих, через создание региона доверия и неделимой безопасности.
3. Для реализации проекта по объединению и конвергенции форматов целесообразно созвать под эгидой ШОС конференцию по Афганистану с привлечением как можно большего числа региональных игроков и организаций.
4. Практическое сотрудничество в сфере безопасности целесообразно осуществлять путем взаимодействия различных региональных структур на основе отдельных проектов различных организаций и стран.
Ю.А. Никитина,
к.полит.н., н.с. Центра постсоветских исследований ИМИ
