Этого события московская деловая общественность, особенно специалисты в области управления государственной собственностью, ожидала давно, возлагая на него немалые надежды: столичные власти разработали законопроект "Об имущественной казне города Москвы", главной стратегической целью которого является обеспечение сохранности городского имущества, а также выделение бюджетных средств на его содержание, что позволит оптимизировать состав имущества, которое должно остаться в собственности города.
Реализация закона сегодня весьма важна и актуальна для нашего мегаполиса, поскольку в казну будет включено все движимое и недвижимое городское имущество, не закрепленное за госпредприятиями. В проекте закона содержится перечень объектов, подлежащих включению в казну, способы распоряжения ими, правила их содержания и учета. Закон поможет и систематизации отношений в сфере ЖКХ. Дело в том, что в казну попадут принадлежащие городу квартиры и общие помещения в домах - около 50 миллионов квадратных метров. Сейчас учет этого имущества ведут разные департаменты, что отнюдь не повышает эффективность управления жилым фондом.
Возможно, будет ускорено и составление перечней общего имущества в домах. В частности, станет понятно, какие подвалы и помещения остаются в госсобственности, а какие должны быть переданы товариществам собственников жилья. Пока такие перечни составлены лишь в 4 тысячах домов. А без них собственники квартир не могут подписать договор управления домом, как того требует Жилищный кодекс.
Документ был одобрен Правительством Москвы и уже поступил в Московскую городскую Думу на рассмотрение. Свою точку зрения на концепцию, заложенную в документе, на ее важнейшие моменты и положения, высказывает председатель бюджетно-финансовой комиссии Думы депутат Игорь Антонов:
- Статья 214 Гражданского кодекса Российской Федерации дает определение понятию "казны города федерального значения", как совокупности средств соответствующего бюджета и иного государственного имущества, не закрепленного за государственными предприятиями и учреждениями.
В соответствии с этим определением сформулирована статья 20 Устава города Москвы, в которой заложены основы регулирования собственности и земельно-имущественных отношений. Статья определяет казну города Москвы как "имущество, являющееся собственностью города Москвы, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, а также средства бюджета города Москвы.
Существует также определение городской казны, сформулированное в Постановлении Московской городской Думы "О концепции управления собственностью Москвы и взаимодействия с иными собственниками на территории города". В нем, кроме приведенной выше формулировки, сказано, что городская казна Москвы служит средством обеспечения обязательств города. Там же указано, что управление казной реализуется по отдельным составляющим, включая управление бюджетом, управление имуществом, пакетами акций, долями города, а также всей казной в целом.
Все названные нормы и определения дают лишь общее понятие о том, чем является казна города, какие виды имущества ее формируют. Однако задача повышения эффективности управления собственностью города, вовлечения ее в гражданский оборот, совершенствования системы учета и сохранности требует более широкой проработки всего процесса функционирования городской казны, а также детальной регламентации процессов наполнения, выбытия и учета составляющих ее объектов.
Напомню, что в 2001 - 2002 годах город уже подходил к решению этого вопроса. Тогда Правительством Москвы была образована рабочая группа, которая в результате достаточно объемной исследовательской и аналитической работы подготовила и внесла на рассмотрение Правительства концепцию закона "О городской казне". Однако высокая динамика законодательного процесса на федеральном уровне, имевшая место в тот период, не позволила довести этот вопрос до логического конца, то есть до принятия соответствующего городского закона.
Как раз на этот период "пришлись" наиболее радикальные изменения налогового и бюджетного законодательства. Были приняты, а затем неоднократно изменялись Бюджетный и Налоговый кодексы РФ, а также законы, регулирующие разделение полномочий между федеральным центром и субъектами Российской Федерации, в том числе в сфере имущественных отношений.
На сегодняшний день можно сказать, что этот процесс в значительной мере если и не завершен окончательно, то близится к финалу. Поэтому рассмотрение проекта закона "Об имущественной казне города" сегодня вполне своевременно и актуально.
Прежде чем говорить конкретно о документе, необходимо определиться с теми составляющими, которые формируют понятие казны, и с тем, почему такой закон необходим в системе городского законодательства, регулирующего земельно-имущественные отношения и бюджетный процесс. Важно отметить, что институт казны является относительно новым для современной российской экономики и находится в стадии формирования и изучения. С одной стороны, имущество казны - это основа благосостояния всей городской экономики, а с другой - достаточно сложная система, соединяющая различные ресурсы. Эта система требует эффективного управления, что невозможно без сбора и всестороннего анализа информации.
Управление имуществом казны, обоснование правильности принимаемых решений и оценка эффективности владения собственностью требуют постоянного учета и сравнения многих финансово-экономических показателей. В соответствии с действующим законодательством в состав имущества казны субъектов Федерации входят объекты, не вошедшие в федеральное или муниципальное имущество. Как правило, сюда относится имущество органов управления; культурные и исторические ценности, предприятия, земельно-имущественные комплексы и иное имущество, обеспечивающее самостоятельность субъектов Российской Федерации.
В Москве казна содержит также объекты, обеспечивающие жизнедеятельность населения. К ним относятся в первую очередь учреждения здравоохранения, образования, культуры и спорта; жилой и нежилой фонд.
Как известно, постановлением Правительства России "Об организации учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества" создана федеральная информационная система, содержащая перечни имущества и сведения о нем. В реестре федерального имущества учитываются объекты, расположенные как на территории России, так и за рубежом.
На уровне субъектов Российской Федерации единый реестр ведется аналогично федеральному, а на уровне муниципалитетов - с учетом особенностей видов закрепленного за ними имущества.
В законопроекте процесс организации учета объектов имущества казны представлен, на мой взгляд, слишком лаконично. В то же время понятно, что полноценный и всесторонний учет является основой для эффективного использования и управления собственностью. Городское имущество вовлечено в обслуживание производственной, социально-бытовой, культурной и иных видов деятельности. Поэтому эффективность его функционирования необходимо определять не только экономическими, но и социальными и экологическими показателями. Структура, динамика и доходность имущества оказывают решающее влияние на уровень рентабельности и финансовое состояние казны. Для нас определяющее значение имеют, конечно, экономические результаты использования собственности, так как финансирование ее содержания осуществляется, как правило, за счет средств бюджета. Функциональная полезность имущества казны, особенно недвижимого, сохраняется в течение ряда лет. Поэтому расходы и доходы распределяются во времени. Момент физической замены или обновления недвижимого имущества не всегда совпадает с моментом их стоимостного замещения. В результате на определенном этапе времени возникают значительные потери и убытки, требующие дополнительных финансовых средств.
Таким образом, самое сложное в процессе организации учета - это выбор обоснованных параметров, на основании которых можно постоянно иметь информацию о видах и структуре имущества казны, направлениях его использования и эффективности владения. Эти параметры должны отражать физические, экономико-правовые и социальные характеристики объектов казны. В частности, должны указываться местоположение, размеры, границы учитываемого имущества, его стоимость, доходность, издержки на содержание, инвестирование, вещные права и т.д.
Социальная роль имущества казны состоит в удовлетворении физических, интеллектуальных и других потребностей людей и также имеет очень важное значение для стабильности обстановки в нашем мегаполисе. При этом следует учитывать, что формализация социальных показателей в процессе учета является более сложной, чем экономических или физических характеристик. Основной особенностью формирования системы учета и наблюдения за имуществом должно стать усиление роли государственного реестра. Реестр в этом аспекте нужно рассматривать не только как источник информации, но и как центральный инструмент управления собственностью.
Другим, не менее важным, аспектом является оценка объектов имущественной казны. Этому вопросу в законопроекте уделено еще меньше места, чем вопросу учета. При этом проблема грамотной оценки казенного имущества в денежном измерении стоит особенно остро, поскольку является одним из условий эффективного управления собственностью.
Наибольшего внимания требуют такие направления, как переоценка основных фондов в связи с инфляцией, пересмотр вариантов использования нежилого фонда, учет рыночных процессов и некоторые другие. В большинстве случаев оценка недвижимого имущества производится лишь с позиции восстановительной стоимости и амортизационных отчислений, которые учитываются для приведения балансовой стоимости основных фондов в соответствие с действующими ценами. Надежный аппарат определения полной восстановительной стоимости сегодня отсутствует. В соответствии с основными нормативными документами, действующими в этой сфере, рекомендовано проводить индексацию путем умножения балансовой стоимости на конкретные коэффициенты, учитывающие инфляцию. Такой подход соответствует требованиям времени, однако условиям рынка полностью не отвечает.
Из всех существующих определений видов стоимости, таких, как балансовая, рыночная, восстановительная, залоговая, ликвидационная и так далее, для нас наибольший интерес представляет, конечно, рыночная стоимость. Наиболее точно она может быть установлена только в процессе торгов. Поэтому при оценке объектов имущественной казны в настоящее время приходится опираться на традиционную балансовую стоимость, которая формируется по данным бухгалтерского учета.
При выводе объектов имущественной казны на рынок балансовая стоимость корректируется или переводится в денежную форму. Одновременно в учетный реестр вносятся соответствующие изменения. Этот процесс в законопроекте тоже не нашел своего отражения.
Бюджетные средства в размере 180 - 200 млрд. рублей, которые город ежегодно направляет на свою инвестиционную программу, должны отражаться в полном объеме как в бюджетной, так и в имущественной частях казны, по принципу сообщающихся сосудов. Поэтому очевидно, что в документе необходимо установить связь и взаимодействие между бюджетом и имуществом. Исходя из этой задачи, было бы целесообразно рассмотреть возможность расширить область регулирования данного закона, включив в него также средства бюджета города.
Что касается бюджетных средств, то им можно было бы уделить в тексте закона не так много места, ограничившись только общей характеристикой этих средств и указав, что порядок их формирования и управления осуществляется в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и городским бюджетным законодательством. В остальном достаточно было бы привести отсылочные нормы к конкретным законодательным актам и тем самым полностью прояснить и урегулировать вопросы бюджетной части городской казны.
Естественно, расширение объекта регулирования закона потребовало бы ввести дополнительно раздел, который устанавливал бы порядок взаимодействия органов управления в процессе исполнения бюджетной части казны и ее трансформации в имущественную форму и наоборот. Сделать это не так уж сложно, поскольку ничего нового изобретать не потребуется. Имеющиеся стандартные формы бюджетной и бухгалтерской отчетности уже предусматривают такой подход. В частности, действующий порядок представления годовой отчетности об исполнении консолидированного бюджета субъекта РФ, утвержденный федеральным казначейством, содержит параметры, отражающие состояние всех видов имущества на начало и конец отчетного периода и их взаимосвязь с изменением финансовых активов бюджета.
Важно отметить, что порядок управления денежными средствами бюджетов всех уровней детально урегулирован нормами финансового и налогового законодательства. В то же время порядок управления имущественной частью казны до сих пор не нашел системного регулирования в российском законодательстве.
Москва, в рамках своих внутренних законодательных и нормативных актов, эту задачу довольно успешно решает. За последние годы создана система отчетности, которая обеспечивает исчерпывающую информацию о том, какими активами, не закрепленными за государственными унитарными предприятиями, город владеет и управляет, их количественные и качественные характеристики, а также формы использования.
В целом инструментарий учета финансовой и нефинансовой составляющих государственной казны должен включать в себя все регистры бухгалтерского учета, первичные документы на объекты, включенные в состав государственной казны, реестр государственного казенного имущества, а также взаимосвязанный механизм аналитического учета всего состава московской казны в форме баланса государственной казны города.
Важно отметить, что управление казной, как и всей государственной собственностью, должно руководствоваться принципом безопасности, что особенно важно в первую очередь для такого региона, как Москва с ее большим бюджетом, огромной недвижимостью, необходимостью выполнения столичных функций и соблюдения консенсуса интересов населения, бизнеса и власти в городе. При этом механизм, обеспечивающий эту безопасность, должен быть зафиксирован в самом законе о казне города Москвы.
Элементами такого механизма могут являться: контроль Московской городской Думы за крупными сделками по приобретению и выбытию казенного имущества, закрепление в законе о казне требований о проведении независимой экспертизы и согласии городского парламента на крупные залоговые сделки с имуществом, обозначение оптимальной величины долговых обязательств, обеспеченных казенным имуществом без ущерба для социально-экономической безопасности города с учетом верхней границы, регулируемой Бюджетным кодексом РФ, выделение в законе отдельной статьи, регулирующей создание и использование резервов за счет казны.
В части учета, сохранности и контроля было бы целесообразно предусмотреть независимую оценку объектов собственности в городской казне с учетом динамики рыночных цен, ввести самостоятельные статьи о страховании и инвентаризации имущества, четко прописать роль Контрольно-счетной палаты Москвы с учетом возможности появления у нее дополнительных функций в отношении нового объекта учета - казны города.
Наконец, в законе о казне города Москвы необходимо четко разделить и прописать функции законодательной и исполнительной ветвей власти. Несмотря на мои замечания к документу, законопроект выгодно отличается от всего массива законодательных актов, принятых в этой области в ряде других субъектов Российской Федерации. Все региональные законы, с которыми я познакомился в процессе изучения вопроса, необоснованно запутаны и усложнены. В отличие от них данный законопроект четко структурирован, абсолютно ясен и понятен для его практической реализации.
Принятие данного закона позволит провести структуризацию объектов, составляющих имущественную казну, определить общие цели и задачи управления каждой группой объектов. Кроме того, в случае принятия закон позволит более четко определить полномочия органов исполнительной власти, участвующих в управлении имущественной казной, и в конечном счете выработать единую концепцию учета и управления городской казной в целом.
Игорь Антонов, депутат МГД
Московская правда - Московское собрание, 11 апреля 2007 г.
