Е.С.Садовая - к.э.н., зав. сектором Отдела социально-трудовых исследований
ИМЭМО РАН
Главной целью государственной политики занятости является создание достаточного числа рабочих мест с достойными условиями труда, как основы стабильного, поступательного развития общества. С точки зрения формирования благоприятных условий для развития экономики вопрос заключается в том, каким образом трудовое законодательство и государственная политика на рынке труда создают возможности и стимулы для предприятий вкладывать средства в развитие производства, создавать современные рабочие места и расширять масштабы своей деятельности. С точки зрения регулирования трудовых отношений приоритетом государственной политики должно оставаться сохранение стабильности занятости и приемлемого уровня социальных гарантий для занятого населения.
Вопрос о нахождении баланса между стабильностью (в том числе и социальной) и эффективностью, как на уровне государства, так и отдельного бизнеса стоит всегда, но в определенные периоды (трансформационные) он обостряется особенно и требует принятия определенных мер и действий.
Для России эта проблема особенно актуальна в период, когда серьезные структурные преобразования в экономике так сильно запоздали. Возникающая в связи со структурной перестройкой производства необходимость сокращения персонала заставляет предпринимателей искать пути снижения издержек при проведении таких сокращений. Повышение производительности труда и конкурентоспособности в этих условиях ставят под угрозу сложившиеся механизмы регулирования социально-трудовых отношений и системы социальной защиты занятого населения.
Еще одним фактором, действующим в том же направлении, выступает глобализация. Данные процессы ставят под удар социально наиболее уязвимые на рынке труда группы занятых (наименее конкурентоспособные контингенты рабочей силы), проблема состоит в том, что потеря конкурентоспособности грозит значительным контингентам трудоспособного населения, либо в связи с недостаточно высоким уровнем качественных характеристик, либо из-за высокой "стоимости" рабочей силы. Работодатели же получают значительные преимущества, обусловленные повышением мобильности производств и капиталов.
Транснациональные корпорации (ТНК), играющие все более значительную роль в мировой глобальной экономике, оказывают на сложившиеся в развитых странах системы социального страхования все более негативное воздействие, способствуя снижению социальных гарантий для работающего населения, повышая нестабильность занятости. В этих условиях существенным образом меняется структура рабочих мест (растет гибкая занятость), трансформируя и социально-трудовые отношения - от коллективно-договорных к индивидуальным и все более незащищенным, как с точки зрения облегчения процедуры наймов-увольнений, так и с точки зрения снижения их "стоимости" для работников.
Таким образом, ТНК выступают инициаторами внедрения трудовых отношений значительно ухудшающих положение наемных работников по сравнению с традиционными системами. За ТНК так или иначе "подтягиваются" и другие работодатели, вынужденные действовать в жестких условиях обостряющейся конкуренции. Можно констатировать, что в настоящее время целые группы наемных работников оказываются вне сферы действия трудового законодательства или вынуждены мириться со значительно ухудшающимся трудовым законодательством с точки зрения его защитного по отношению к ним характера. Это относится, в первую очередь, к работникам, занятым на малых и средних предприятиях, временным, сезонным работники, нелегальным трудовым мигрантам. Важное негативное последствие такой ситуации заключается в том, что работодатели, соблюдающие трудовое законодательство, оказываются в заведомо невыгодных условиях, существенно повышая свои издержки и тормозя тем самым развитие своего бизнеса.
Выход из ситуации, когда предприятия стоят перед необходимостью снижения издержек производства в целях сохранения бизнеса приводят к поиску новых технологий организации работы с персоналом. Это может быть достигнуто, наряду с другими мерами, посредством передачи не основных (для данного производства), периферийных видов деятельности субподрядчикам, роль которых принимают на себя специальные частные агентства в сфере занятости, а также все расширяющихся масштабов применения так называемого "заемного" труда, широкое использование временной занятости.
В большинстве стран Западной Европы в секторе заемного труда сегодня работает от 1 до 2,5% всего занятого населения. По данным МОТ в 15 странах Евросоюза 1,4 миллиона работников (1,4% от общего числа занятых) трудится в качестве заемных работников . Во Франции, например, темпы роста найма по лизингу за последние годы в 13 раз превысили темпы роста найма персонала непосредственно работодателем .
По данным мировых СМИ, годовые финансовые обороты на рынке кадровой индустрии превышают 250 миллиарда долларов США. Международная ассоциация компаний по лизингу персонала CIETT поставила перед собой задачу к 2010 году привлечь 4 миллиона новых заемных работников. Только в США в 2002 году ЧАЗ наняли на работу 10 миллиона человек.
Опыт регулирования деятельности частных агентств занятости за рубежом. В Евросоюзе заемный труд признается особым видом трудового правоотношения, во многих странах Европы частное агентство занятости рассматривается как работодатель со всеми вытекающими юридическими последствиями .
В некоторых европейских странах на деятельность ЧАЗ распространяется общее трудовое законодательство. Сфера действия законодательства о ЧАЗ обычно связана с видами услуг по трудоустройству, предоставляемых ЧАЗ, или с секторами, в которых сконцентрирована их деятельность. Например, ряд стран приняли специальное законодательство об агентствах временной занятости, в других случаях законодательство регулирует набор и трудоустройство работников за рубежом; третий вид законодательства охватывает агентства, обеспечивающие прочие услуги, помимо трудоустройства .
Структура внутреннего рынка труда и доминирующая деятельность по трудоустройству могут определять решение о том, следует ли разработать единый компактный законодательный акт, охватывающий все виды агентств, либо несколько специальных законов и/или постановлений.
Еврокомиссия приняла решение о необходимости разработки рамочного закона о заемном труде, гарантирующего соблюдение минимальных трудовых прав работников во всех странах Европейского Союза. Принятие такого закона обусловлено тем, что агентства по временной занятости являются не только самыми распространенными в мире, но и занимают первое место по темпам своего развития. Основными видами таких агентств являются:
- агентства по субподрядному трудоустройству рабочей силы, представляющие собой своеобразные службы по управлению персоналом. Они нанимают работников, выступая в качестве юридического лица-работодателя, и затем берут на себя обслуживание силами этих работников определенных видов работ на предприятии. Они полностью отвечают за обеспечение этих работников всем необходимым для выполнения работ и осуществляют контроль за их работой. Предприятие оплачивает агентству эту услугу в соответствии с заключенным контрактом;
- агентства по временному предоставлению (аренде) рабочей силы. По отношению к работнику эти агентства выступают в качестве работодателя, а по отношению к предприятию - в качестве арендодателя персонала. В этом случае возникают весьма неопределенные с правовой точки зрения "трехсторонние" трудовые отношения.
В тех европейских странах, где заемный труд уже разрешен (Франция, Германия, Испания, Италия, Люксембург, Бельгия, Великобритания и ряд других), он жестко регламентируется законом по следующим основным направлениям.
Условия деятельности. Агентства действуют, как правило, на основании разрешений или лицензий. Актуальность и необходимость лицензирования такого специфического вида деятельности как активность в области содействия занятости очевидна, поскольку эта сфера непосредственно касается реализации основного конституционного права гражданина на труд.
Возможно использование системы сертификации параллельно с выдачей лицензий. Органом, выдающим подобный документ, как правило, является комиссия, в состав которой входят представители государственной службы занятости и частных агентств, а также наиболее представительных организаций работодателей и трудящихся. Таким образом, сертифицирование может выступать определенным гарантом качества работы кадрового агентства, подтвержденным как коллегами по сфере деятельности и государственной службой, так и клиентами, пользующимися данными услугами.
В Испании, например, с 1994 г. установлен следующий порядок выдачи лицензий: они выдаются органами, ведающими вопросами труда и социального обеспечения в провинциях либо административным органом, ведающим вопросами труда, в автономных общинах. Эта лицензия действует в течение года, затем может продлеваться дважды, к концу третьего года она становится бессрочной.
В Германии законодательством предусмотрены определенные требования к ЧАЗ: надежность, профпригодность, наличие определенного капитала, специально оборудованного помещения. Лицензия выдается сначала на три года, затем продлевается бессрочно.
Закон, определяющий правила работы агентств на рынке труда, действует в Швейцарии (Федеральный закон о службе трудоустройства и о сдаче рабочей силы в наем). В Италии закон 1997 года "Передача функций и полномочий, касающихся рынка труда, региональным и местным органам власти" о частных агентствах занятости предусматривает присоединение всех государственных и частных агентств занятости к общенациональной компьютерной сети. Эта сеть используется для обобщения и обмена имеющейся информацией о характере и объеме спроса-предложения рабочей силы (с целью ограничения или ликвидации услуг, предоставляемых "серым" рынком) .
Гарантии занятости. Сроки. Перечни профессий. Во Франции агентство обязано заключать с работником срочный договор и этот договор не может быть заключен больше, чем на один год.
В других странах договор между работником и ЧАЗ должен быть в обязательном порядке зарегистрирован в государственных органах занятости (или других органах), в некоторых случаях работодатель обязан обосновать заявку.
В Испании, например, оговариваются конкретные случаи, когда предприятие может использовать заемный труд.
В законодательстве некоторых стран предусматривается, что если работник работает в качестве "заемного" больше определенного срока, то он автоматически переходит на бессрочный контракт (Испания, Хорватия).
В некоторых странах деятельность таких агентств ограничивается лишь определенным кругом занятий. В Японии, например, где посредническая деятельность частных агентств жестко регламентируется, в перечне профессий и занятий, для представителей которых рабочие места могут подбираться частными компаниями, получившими лицензию от министерства труда, имеется лишь 30 позиций (несколько лет назад таких профессий было 18), охватывающих 1% рабочей силы.
В других странах (Германия, Нидерланды) деятельность агентств по временному трудоустройству также разрешена только в определенных секторах или для определенных групп профессий. В Италии предприятия могут применять труд временных работников только высокой квалификации. Во Франции и Бельгии оговорены случаи, когда можно прибегать к услугам агентств. В некоторых странах деятельность таких агентств ограничивается лишь определенным кругом занятий: замещение постоянных работников, временно отсутствующих, резкое расширение производства, вызвавшее потребность привлечения большого числа работников и т.п.
Национальный совет по трудовым отношениям США определил "общность интересов" в качестве главного принципа трехсторонних трудовых отношений, когда временные работники имеют с постоянными работниками общие процедуры контроля, условия труда и интересы с точки зрения заработной платы, рабочего времени и условий занятости.
Заработная плата. В законодательстве некоторых стран предусмотрены нормы, согласно которым заработная плата "заемного" работника не может быть меньше, чем у занятых постоянно. Законодательство Австрии, Бельгии, Франции и ряда других стран предусматривает, например, что ЧАЗ обязано гарантировать работнику такие же условия труда применительно к конкретному рабочему месту, как и у постоянных работников .
Дополнительные выплаты предусматриваются за неиспользованный отпуск, за отсутствие работы и т.д. В Германии, например, между работником и агентством заключается письменный договор, охватывающий условия труда и социальные права работника; подтверждается, что даже в периоды отсутствия работы работник получает определенное вознаграждение. Эти отношения регулируются специальным законом, регламентирующим коммерческую передачу в аренду работников (принят в 1972 году, новая редакция - 1995 год).
Охрана труда. В Финляндии, например, порядок телеработы в крупных компаниях регламентируется соглашениями по вопросам охраны труда и здоровья работающих. Принципы контроля за условиями труда в данном случае те же, что в офисах, и привязаны к правилам внутреннего распорядка. Проблемами условий и охраны труда при телеработе начинают заниматься со времени приобретения компьютерного оборудования и расходных материалов. Для телеработников малых и средних предприятий, для самозанятых разных профессий готовятся и будут рассылаться специальные наставления по труду и соблюдению норм безопасности труда, касающиеся вопросов его организации, допустимого времени работы на компьютере, возможных рисков.
Социальные программы. Отдельные страны (например, Германия, Австралия) стимулируют работу частных служб по трудоустройству наименее конкурентоспособных групп населения: безработных с продолжительным стажем, молодежи 16-17 лет и пр. За их трудоустройство частные агентства могут получать специальные средства поддержки из государственного фонда содействия занятости.
Защита деятельности профсоюзов. Законодательство некоторых стран предусматривает, что работники ЧАЗ не могут направляться на замену бастующих. Например, в Великобритании Правила поведения агентств занятости и бизнеса занятости (2004) вводят подобные ограничения.
Участие "заемных" работников в коллективно-договорном регулировании трудовых отношений. Вопросы распространения коллективных договоров и соглашений на "заемных" работников решаются по-разному.
В Нидерландах положения коллективного соглашения для временных работников на 2004-2009 годы предусматривают постепенное распространение защиты работников в зависимости от продолжительности работы на предприятии.
Практически весь голландский сектор рабочей силы, передаваемой в наем кадровыми агентствами, охвачен коллективными договорами, в деталях регулирующими трудовые правоотношения (в частности, оплату труда, количество рабочего времени, продолжительность отпуска, размер выходного пособия, пенсии и т. п.). Правоотношения регулируются достаточно гибко: в первые 26 недель частное кадровое агентство-наниматель вправе расторгнуть трудовые отношения после выполнения оговоренного объема работ, однако после трех лет работы люди получают значительные гарантии, агентство заключает с ними бессрочный трудовой договор (Т.Киселева Частные агентства занятости: проблемы законодательного регулирования деятельности .
В законе Финляндии о трудовых договорах содержатся положения, направленные на защиту работника: работодатель обязан информировать работника об условиях заключаемого с ним договора. При этом работодатель должен с самого начала определить, считает ли он работника наемным или самостоятельно занятым работником. Коллективные переговоры распространяются на временных работников.
В соответствии с положениями закона о трудовых договорах Аргентины, на работника, нанимаемого через частные агентства занятости, распространяется действие коллективного договора и представительство профсоюза.
Интересны примеры Швеции и Германии , где ЧАЗ и временные работники охватываются коллективными договорами, определяющими трудовые отношения.
В Нидерландах и Дании имеется законодательное регулирование ЧАЗ, его нормативно-правовая база выработана в процессе социального диалога, с акцентом на растущей роли коллективных переговоров в регулировании этого сектора .
Во Франции в 2005 году Объединение французских предпринимателей МЕДЕФ и 5 крупнейших профсоюзных объединений (в том числе ВКТ) подписали межотраслевое соглашение, регулирующее условия занятости "дистанционных" работников, их труд юридически приравняли к труду лиц, работающих на условиях постоянного найма.
Характерно, что в Швеции в 2000 году произошло значительное увеличение численности членов профсоюза именно за счет "дистанционных" работников, которые именно в профсоюзе увидели силу, способную защитить стабильность их занятости.
Эти примеры также свидетельствуют о позитивной роли социального диалога при регулировании и контроле ЧАЗ.
Голландские частные агентства занятости выступают работодателями приблизительно для 725 тыс. работников, что составляет примерно 4% всех занятых работников , возможно именно поэтому эти отношения здесь наиболее законодательно отрегулированы. Система регулирования передачи рабочей силы в наем частными агентствами совершенствовалась в Нидерландах на протяжении 20 лет. В 1975 году была введена обязательная система лицензирования деятельности передачи рабочей силы в наем третьей стороне. При этом разрешение действовало лишь для работ, продолжительность которых ограничивалась максимально допустимым периодом (в разные годы срок колебался от трех до шести месяцев), но запрещалось использование этой деятельности в строительстве. Заработная плата рабочих должна была соответствовать той, которую получали постоянные работники, нанятые непосредственно предприятием-пользователем.
В 1996 году представители работодателей, профсоюзов и правительства, объединенные в Фонд труда, направили в министерство социальных отношений и труда Нидерландов пакет рекомендаций "Гибкость и стабильность", в котором предлагались мероприятия для модернизации трудового права. В 1998 году система лицензирования частных агентств была упразднена, но в 1999 вступил в силу законодательный акт "О гибкости и защите" и были внесены изменения в голландский Гражданский кодекс (ст. 7). Важным его нововведением стали положения о специальных условиях договора, путем которого одна сторона (работник) предоставляется другой стороной (частным агентством занятости - нанимателем) третьей стороне (предприятию-пользователю) с целью выполнения работ под надзором и руководством пользователя и согласно заказу, размещенному у нанимателя. Таким образом, работник, переданный частным агентством занятости в наем третьей стороне, получил статус субъекта трудовых отношений. При этом трудовой договор заключается между рабочим и частным агентством занятости, кроме того, подписывается отдельный договор между агентством и предприятием-пользователем. В какие-либо договорные отношения предприятие-пользователь и работник не вступают.
Таким образом, формы законодательного регулирования деятельности частных агентств занятости могут быть весьма различны: лицензирование, сертифицирование, законодательное регулирование условий труда агентских работников (заключение письменных договоров, определение обязательств работодателя по отношению к работнику, максимально допустимое время использования заемного труда, минимальный уровень социальных гарантий, даже законодательное закрепление необходимости для ЧАЗ заключения с работниками бессрочных трудовых договоров и т.д.), возможно также регулирование их деятельности через механизмы социального партнерства.
Анализ зарубежного опыта регулирования заемного труда свидетельствует о невозможности выработки единого универсального подхода к данному вопросу. В каждой стране проблема решалась и решается исходя из сложившейся системы трудового права, институциональных особенностей функционирования национального рынка труда, культурно-исторических особенностей, включенности национального рынка труда в глобальный, и многих других факторов. Кроме того, наиболее успешные примеры такого регулирования встречаются в тех странах, где оно носило узконаправленный, "точечный" и в то же время комплексный характер, основывалось на выявлении "узких" мест и принятии адекватных мер и действий.
http://www.allrus.info/
