Использование достижений информационной революции в экономической и политической жизни общества развивается по целому ряду направлений. Речь идет об электронной коммерции - то есть заключении сделок на поставку товаров и услуг через Интернет, оплате их в Интернете через специальные платежные системы. При этом контрагентами в заключаемых сделках могут быть соответственно представители бизнеса (B2B), представители бизнеса и потребители (B2C), представители бизнеса и государство (B2G). Возможны и такие разновидности экономических отношений, осуществляемых в электронной форме, как оказание услуг государственных учреждений населению (G2C) и заключение сделок между самими потребителями в форме аукциона (C2C).
Цели и формы взаимодействия государства с населением через Интернет имеют отношение к концепции "электронного правительства", которая предполагает не только экономию средств и времени контрагентов, но также призвана обеспечить доступность информации, упрощение контрольных функций и обратных связей - а, в конечном итоге, помочь борьбе с коррупцией.
В России активная государственная политика перехода к информационному обществу опирается на разработку концепций и реализацию программ информатизации как на федеральном, так и на региональных уровнях. Ключевым звеном в этом направлении выступает федеральная целевая программа (ФЦП) "Электронная Россия на 2002-2010 гг., призванная повысить эффективность госуправления за счет массового применения инфокоммуникационных технологий и обеспечения для гражданского общества права на свободный доступ к информации.
Основные этапы формирования электронного правительства освещаются в пункте V Распоряжения Правительства РФ от 06.05.2008 N 632-р "О концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года":
Его планируется обеспечить до 2010 года в два этапа. На 1-м этапе в 2008 году планировалось разработать необходимые нормативные правовые и нормативно-технические документы, регламентирующие порядок использования информационно-коммуникационных технологий для обеспечения доступа граждан к информации о деятельности государственных органов, а также предоставления государственных услуг. На этом этапе необходимо было также разработать типовые ведомственные технологические решения поддержки предоставления государственных услуг и обеспечения доступа к информации о деятельности органов государственной власти на основе информационно-коммуникационных технологий и провести их апробацию на отдельных примерах. Одновременно предполагалось завершить проектирование и создание действующих прототипов и опытных участков межведомственных компонентов электронного правительства, то есть единой системы информационно-справочной поддержки граждан, инфраструктуры межведомственного электронного взаимодействия, защищенной системы межведомственного электронного документооборота.
На 2-м этапе в 2009 - 2010 годах необходимо обеспечить тиражирование и внедрение в широкую практику деятельности органов государственной власти типовых ведомственных технологических решений, а также завершить 1-й этап создания межведомственных компонентов и ввести их в промышленную эксплуатацию (1).
Создание, развитие и обеспечение функционирования ведомственных и региональных информационных систем на основе типовых проектных решений осуществляется за счет средств федерального бюджета на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов, а также программ информатизации отдельных субъектов Российской Федерации. В рамках федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)" осуществляется софинансирование отдельных ведомственных и региональных проектов, выбираемых на основе конкурсного отбора.
Социально-экономическая эффективность реализации концепции "электронного правительства" в соответствии с пунктом VII Распоряжения Правительства РФ от 06.05.2008 N 632-р предполагает:
- снижение трудозатрат органов государственной власти на организацию обмена информацией на межведомственном уровне до 50 процентов;
- уменьшение административной нагрузки на организации и граждан, связанной с представлением в органы государственной власти необходимой информации, на основе информационно-коммуникационных технологий исходя из принципов "одного окна", что, по экспертным оценкам, позволит в масштабах страны получить ежегодную экономию до 10 млрд. рублей;
- обеспечение гарантированного уровня информационной открытости органов государственной власти за счет создания новых и модернизации действующих ведомственных сайтов в сети Интернет, а также обеспечение тематического доступа к размещаемой на них информации через специализированную информационную систему "Правительственный портал";
- сокращение издержек на управление за счет создания соответствующих ведомственных информационно-аналитических систем;
- повышение спроса на информационно-коммуникационные технологии со стороны органов государственной власти и, как следствие, рост отечественного производства их до 10 процентов в год;
- развитие национальной инфокоммуникационной инфраструктуры и обеспечение информационного единства страны за счет формирования единой телекоммуникационной инфраструктуры для государственных нужд и подключения к ней государственных органов на всей территории Российской Федерации. (2)
Развитие взаимодействия государства и бизнеса, в том числе среднего и малого, требует дальнейшего совершенствования законодательства, обеспечивающего использование электронной цифровой подписи в Российской Федерации, гармонизацию его в соответствии с международными правовыми актами; перевод в электронный вид таких первостепенных для бизнеса государственных услуг, как получение разрешений для предпринимательской деятельности, оформление правового состояния граждан, регистрация прав на объекты недвижимости и сделок с ними и т.п.
В соответствии с ФЗ N149 от 2006 года в России формируется система национальных удостоверяющих центров, позволяющая развивать электронный документооборот с использованием электронной подписи между государственными органами управления, между ними и коммерческими фирмами, а не только в рамках отдельных крупных коммерческих фирм и коммерческих торговых площадок. Предоставление государственной услуги подтверждения подлинности электронных цифровых подписей уполномоченных лиц удостоверяющих центров (ЭЦП УЛ УЦ) в выданных ими сертификатах ключей подписей становится прерогативой Федерального агентства по информационным технологиям. (3)
Однако единый унифицированный электронный документооборот является еще делом будущего. Например, такой значимый госзаказчик, как Министерство обороны РФ, до сих пор не регламентировало применение электронной подписи во взаимоотношениях со сторонними поставщиками (4)
Действующие нормативные правовые акты пока недостаточно согласованы между собой и регламентируют только отдельные аспекты информационного обмена между органами государственной власти, хозяйствующими субъектами и гражданами.
Принятая Стратегия развития информационного общества РФ, утвержденная 7 февраля 2008 г. (N Пр-212), включает в себя следующие контрольные значения показателей до 2015 года:
- место Российской Федерации в международных рейтингах в области развития информационного общества - в числе двадцати ведущих стран мира;
- рост объема инвестиций в использование информационных и телекоммуникационных технологий в национальной экономике по сравнению с 2007 годом - не менее чем в 2,5 раза;
- наличие персональных компьютеров, в том числе подключенных к сети "Интернет", - не менее чем в 75% домашних хозяйств;
- уровень использования линий широкополосного доступа на 100 человек населения за счет всех технологий: к 2010 году -15 линий и к 2015 году - 35 линий;
- уровень доступности для населения базовых услуг в сфере информационных и телекоммуникационных технологий -100%;
- доля государственных услуг, которые население может получить с использованием информационных и телекоммуникационных технологий, в общем объеме государственных услуг в Российской Федерации - 100%;
- доля электронного документооборота между органами государственной власти в общем объеме документооборота - 70%;
- доля размещенных заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд самоуправления с использованием электронных торговых площадок в общем объеме размещаемых заказов - 100% (5)
К сожалению, мировой финансовый кризис внесет свои коррективы в осуществление данной стратегии. Вместе с тем, хотелось бы обратить внимание на уже внедряемые оригинальные подходы, способствующие продвижению стратегии, и на их возможные варианты.
Из вышеперечисленного выделим такие два важных аспекта, как увеличение степени доступности Интернета для населения в целом и электронных торговых площадок (ЭТП) для бизнеса в частности. Именно эти два момента должны способствовать возникновению нового, более высокого качества в осуществлении электронной коммерции и в деятельности электронного правительства - так как в обоих случаях речь идет о сетевых эффектах, т.е. росте ценности сетевой структуры вместе с ростом числа ее участников.
Обеспечение доступа граждан к размещенной в Интернете информации о деятельности государственных органов и предоставляемых ими государственных услугах предполагается осуществлять через создание центров общественного доступа - на базе отделений федеральной почтовой связи (Киберпочта), региональных и муниципальных библиотек, на базе пунктов коллективного доступа, организуемых в рамках реализации механизма оказания универсальных услуг связи. Согласно ФЗ N 126 "О связи" от 2003 года в поселениях с населением не менее чем 500 человек должен быть создан не менее чем один пункт коллективного доступа к сети Интернет. Кроме того, центры общественного доступа или информационные терминалы могут устанавливаться в органах исполнительной власти, оказывающих государственные услуги организациям и гражданам.
Согласно Распоряжению Правительства РФ от 06.05.2008 N 632-р, обеспечение технологической совместимости информационных систем органов государственной власти при оказании межведомственных государственных услуг в электронном виде должно основываться на учете нужд пользователей, не располагающих высокоскоростным соединением с
сеть Интернет.
Важность решения проблемы доступа к современным средствам коммуникации широких слоев населения напрямую связана с задачей расширения состава поставщиков (в том числе малого и среднего бизнеса), участвующих в открытых конкурсных торгах по госзакупкам. Это должно привести к усилению конкуренции между поставщиками, снижению расходов на госзакупки на всех уровнях (федеральном, региональном и муниципальном). Должно, в конечном итоге, помочь борьбе с коррупцией.
Электронная форма подачи заявки с обязательным размещением конкурсной информации и необходимого пакета документов участника открытых торгов на официальном сайте госзаказчика и на едином портале госзакупок РФ, электронные аукционы на поставку товаров, работ и услуг в режиме реального времени, проводимые госзаказчиком на лицензированных ЭТП, входящих в единый портал госзакупок РФ - все это задачи ближайшего будущего, нацеленные на всемерное сокращение затрат времени и средств на проведение госзакупок.
Такие коррупционные моменты, как сокрытие информации о государственных конкурсных торгах от потенциальных участниках или предоставление ее за отдельную плату, сговор чиновников с определенными поставщиками за откат с образованием устойчивых групп поставщиков, из которых один участвует лишь для видимости - и другие отработанные методы коррупции - существенно затрудняются (хотя и не исключаются полностью) - с вводом электронных процедур проведения госзакупок.
Во всяком случае, устойчивые группы участников предполагаемого сговора мониторятся (отслеживаются) гораздо успешнее при проведенеии торгов в форме электронных аукционов в режиме реального времени. За счет электронной формы подачи заявки затрудняется использование и такого коррупционного метода, как исчезновение наиболее важных страниц из прошитой документации, поданной заказчикам на проводимые ими конкурсные торги. По причине отсутствия страниц заявка обычно отклонялась, причем такая практика наблюдалась часто при проведении закупок на крупные суммы. В результате было даже сделано предложение от ФАС России заверять количество подаваемых документов у нотариуса (6).
В настоящее время в нашей стране существует официальный сайт РФ для размещении информации по госзакупкам (7), на
котором помимо информации о проводимых торгах помещены ссылки на официальные сайты субъектов РФ о размещении госзаказов, в том числе и на муниципальные нужды. Создание единого портала госзакупок, объединяющего на основе общих технологических элементов торги, проводимые на различных ЭТП разных регионов, остается делом будущего. Для этого необходимо внесение изменений в нормативные правовые акты о закупках товаров (работ, услуг) для государственных нужд в целях обеспечения технологической совместимости информационных систем органов государственной власти.
За период 2006 г - июнь 2008 г в государственном секторе РФ оборот и количество электронных аукционов географически распределились следующим образом: республика Татарстан - 4,900 млрд. руб. /16200 единиц; Ростовская область - 1,543 млн. руб. /3576 единиц/; Москва - 1,150 млрд. руб. /1260 единиц/; Владимирская область - 960 млн. руб. /1239 единиц/; /Новосибирская область - 540 млн. руб. /650 единиц/; Алтайский край - 329 млн. руб. /691 единиц/; Архангельская область - 206 млн. руб. /351 единиц/; Пермский край - 148 млн. руб. /324 единиц/. (8)
Так, созданная и внедренная в Москве инновационная инфраструктура Единой торговой площадки (ЕТП) обеспечивает полную информационную открытость процедур, что создает благоприятные условия для привлечения числа инвесторов и роста числа поставщиков. Технологические решения, заложенные в основу ЕТП, становятся надежным барьером в борьбе с коррупцией - сводя на нет возможности сговора участников торгов как со стороны
чиновников, так и со стороны поставщиков. В результате ЕТП позволяет значительно экономить бюджетные средства города. (9)
Портал государственных закупок Москвы запушен в эксплуатацию 10 ноября 2006 года. Основные отличия портала от существовавшего ранее сайта следующие: Введена возможность подписки пользователей на рассылку об изменениях определенной информации. Введена возможность подписки на поисковый запрос. Появилась возможность подачи заявок в электронном виде на участие в торгах по размещению государственного заказа в форме электронного аукциона. Для этого необходимо наличие у пользователя средств электронной цифровой подписи и сертификата ключа подписи, полученного в одном из удостоверяющих центров. Основные действия пользователя при этом следующие - зарегистрироваться на портале, выбрать торги в форме электронного аукциона, заявку на участие в которых пользователь хочет подать, сформировать заявку путем заполнения экранных форм и присоединения изображений документов, подписать заявку электронной цифровой подписью. Заявка будет автоматически отправлена соответствующему государственному заказчику, который проводит торги. (10)
По данным отчета "Состояние электронной торговли в России за 2007 год", опубликованного Национальной ассоциацией участников электронной торговли (НАУЭТ), объем рынка электронной торговли составил 7,9 млрд. долл. (в 2006 году он был на 30% меньше, 6,08 млрд.). Наибольший рост и объем продемонстрировал сектор B2C, традиционная торговля через Internet-магазины. Объем этого направления в прошлом году составил 3,25 млрд. долл. (в 2006 году было чуть более 2 млрд. долл.), что означает рост на 56%.
Объем торговли в госсекторе (B2G) занимает второе место с показателем 2,37 млрд. долл., но этот сегмент рос наиболее медленными темпами. По сравнению с показателем 2006 года (2,27 млрд долл.) прирост составил всего 4% В эту сумму включены запросы котировок и электронные аукционы, объем последних составил $890 млн. Объяснение этому
факту достаточно простое - законодательное ограничение на максимальную сумму сделки на электронном аукционе в 1 млн. рублей. Но с 1 января 2010 года, когда это ограничение будет снято, сектор госсзакупок ждет бурное развитие.
Торговля между юридическими лицами, сегмент B2B, занимает третье место с оборотом 2,29 млрд. долл. По сравнению с показателем предыдущего года (1,7 млрд. долл.) рост этого бизнеса составил 32%. Такой результат аналитики связывают как с развитием имеющихся электронных торговых площадок (например, в области энергетики и сельского хозяйства), так и с созданием новых. С 2007 года начали функционировать ЭТП компаний ММК, Газпромнефть, Mirax и Сибур (11) Общее число ЭТП в этом сегменте рынка равняется 80.
Основным нормативным актом, регулирующим механизмы проведения электронных госзакупок, является Федеральный закон Российской Федерации N 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Как отмечает большинство специалистов, в первоначальном варианте закона оказались непроработанными многие электронные процедуры. С 01.10.2007 вступил в силу Федеральный закон N 218-ФЗ от 24.07.2007, который внес более 150 поправок в основной закон о госзакупках.
Не все специалисты согласны со значительным упрощением процедуры допуска заявок на участие в открытых торгах (запрос котировок) и электронных аукционах на размещение госзаказа в соответствии с новым законодательством. Сниженные барьеров для участия в торгах по выставляемым заказчиком квалификационным требованиям воспринимаются рядом специалистов не как усиление конкуренции и объявленное средство борьбы с коррупцией (ограничение входа). А в качестве негативной тенденции общего снижения качественных и квалификационных требований к поставляемым товарам, услугам и выполняемым работам на государственные и муниципальные нужды. (12)
В российском федеральном законодательстве упомянутая норма балансируется введением другого критерия для выполнения госзаказов - гарантии обеспечения обязательств. То есть фирма-победитель конкурса на поставку должна будет предоставить гарантию банка или страховой компании на сумму до 30% от суммы госзаказа. Теперь банк, то есть рынок, будет квалифицировать компанию самостоятельно. По выбору компании-участницы торгов она может предъявить безотзывную банковскую гарантию, передать заказчику в залог денежные средства, провести страхование своей ответственности по контракту.
Применение этих
процедур проходит апробацию на ряде региональных ЭТП, например, в Москве. В этой связи в фокус обсуждения попали, в частности, вопросы требований к страховому покрытию, каким должен быть страховой полис, какие риски покрывать и в каком объеме. (13)
К законодательным изменениям в области регулирования госзакупок можно отнести введение понятия "внебюджетные источники финансирования госзаказа, одноименных товаров, работ и услуг". Это означает, что помимо государственной власти, заказчиками могут быть и госорганы, получатели средств из федерального бюджета, а также государственные внебюджетные фонды. Ужесточена и административная ответственность за нарушения процедур распределения госзаказа, предусматривающая штраф за нарушения в данной сфере в размере 1-15% годового оборота компании.
Последние изменения и дополнения Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", которые вступят в силу с 1 марта 2009 года, предполагают, что по соглашению двух сторон, возможно понижение стоимости госконтракта (14)
Регулируется порядок проведения электронных аукционов в открытой форме. (15) Российские предприятия получат ценовую преференцию в размере 15% перед иностранными поставщиками в рамках проведения конкурсов по государственным закупкам (16) По данным МЭР, в 2007 г. в целом по России объем закупок для государственных нужд составил около 3 трлн. руб., а экономия бюджетных средств за счет снижения цены контракта в процессе торгов - 168 млрд. руб. или 5,5% от первоначальной. При проведении электронных аукционов этот показатель зачастую достигает 18-20%. Стоит отметить, что, согласно законодательству, сэкономленные средства могут быть направлены организаторами торгов на дозакупку аналогичных товаров и услуг. (17)
__________________________________________________________________________________
1. "Собрание законодательства РФ", 19.05.2008, N 20, ст. 2372
http://minkomsvjaz.ru/3495/3499/
2. "Собрание законодательства РФ", 19.05.2008, N 20, ст. 2372
http://minkomsvjaz.ru/3495/3499/
3. Министерство связи и массовых коммуникаций РФ
http://www.minkomsvjaz.ru/departments/rosinformtechnologii/3028/3029.shtml
4. Национальная ассоциация участников электронной торговли (НАУЭТ)
http://www.nauet.ru/press.php?sub=4&news=82&p=0
5. Министерство связи и массовых коммуникаций РФ
http://minkomsvjaz.ru/ministry/documents/959/3257.shtml
6. http://www.i-tenders.ru/index.php?viewarticle=932
7. http://zakupki.gov.ru/
8. НАУЭТ: http://www.nauet.ru/press.php?sub=4&news=65&p=1
9. http://tender.mos.ru/newsite/News.aspx?MenuId=7213&NewsId=1158
10. http://tender.mos.ru/pgz/news.aspx?control=9&id=2
11. НАУЭТ: http://www.nauet.ru/press.php?sub=4&news=59&p=1 http://www.nauet.ru/press.php?sub=4&news=56&p=0
12. Смирнов В.И. Ошибочные цели - ложный результат эффективности общественных закупок Журнал "Московские торги" N8 2008 г.
Смирнов В.И. Нестерович Н.В. Как выйти из госзакупочного тупика Журнал "Московские торги" N11 2008 г.
13. http://tender.mos.ru/newsite/News.aspx?MenuId=7213&NewsId=1151
14. http://www.i-tenders.ru/index.php?viewarticle=935
15. http://www.epgz.ru/_goszakaz/_all/1485/
16. http://www.epgz.ru/_goszakaz/_all/1497/
17. http://www.interface.ru/home.asp?artId=10143
М.Г.Ермолаева, к.э.н. доцент МАИ
