Сама жизнь и практики, в частности разразившийся финансовый кризис, доказали необходимость государственного регулирования социально-экономических процессов, хотя еще совсем недавно вмешательство государства в хозяйственную сферу отвергалось и осуждалось. Теперь очевидны как ограниченность возможностей рыночного саморегулирования, так и потребность в научно обоснованных мерах государственного воздействия и в долгосрочном прогнозировании/планировании результатов. Таким образом, в значительной степени осознана важность соответствующих социально-экономических разработок, а также научного сопровождения деятельности органов власти разного уровня (консультативного, методологического, аналитического). И если еще органы власти предпринимают попытки решать все вопросы самостоятельно, то получаются документы низкого качества и на слабом профессиональном уровне. Анализ проблем, поиск решений, прогноз возможных последствий - это вид научной деятельности, чиновники не умеют и не должны этим заниматься.
Можно принять за аксиому, что наука и власть обречены на взаимодействие: власть без научного сопровождения не может эффективно функционировать и, наоборот, социально-экономические дисциплины развиваются в результате поиска ответов на запросы практики. Но как сделать это взаимодействие прозрачным и результативным для обеих сторон?
Взаимодействие науки и власти можно рассматривать на следующих трех иерархических уровнях:
- глобальный уровень - когда научная концепция (доктрина) превращается в идеологию. В отечественной истории немало подобных примеров, одни из самых ярких - победа большевиков в начале XX в. и переход к рыночной экономике в конце этого же века. На этом уровне большое значение имеет образование и ценностные ориентации, прежде всего - властной элиты;
- стратегический уровень - связан с выбором стратегии, приоритетом отдельных отраслей и т.д. Хотя на этом уровне значительное влияние оказывает внутриполитическая борьба и лоббизм различных группировок, но и научные доводы учитываются, т.к. от этого во многом зависит эффективность политических режимов;
- прикладной уровень - привлечение научных организаций/работников для решения конкретных управленческих задач.
Остановимся подробнее на организации взаимодействия органов государственной власти и науки на уровне решения прикладных управленческих задач.
В соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (в последующих редакциях - последняя от 24.07.2007), исполнители научно-исследовательских работ (НИР) для федеральных, региональных и местных органов власти выбираются в результате конкурса (открытого или закрытого), аукциона (открытого или закрытого) или путем проведения торгов и запроса котировок цен. Критериями отбора служит предложенная цена работы, срок ее выполнения и квалификация/компетентность исполнителя. Причем вес последнего критерия не должен превышать 45%, а предпочтение отдается первым двум показателям. Информация о всех заказах, поступивших заявках и результатах отбора исполнителей должна помещаться на едином открытом сайте: www.zakupki.gov.ru.
Хотя данный сайт достаточно сложен для работы и пока не содержит всех предполагаемых данных, анализ информации, представленной на нем, позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, о низкой активности научных организаций в отношении выполнения заказов органов власти. На большинство конкурсов поступает одна-две-три заявки. Возможно, такое положение связано с низкой степенью информированности научного сообщества о данном канале связи с властными структурами. В то же время небольшие размеры финансирования отдельных НИР могут служить причиной незаинтересованности научных организаций в их выполнении: хлопот много, а денег мало. Однако, при таком подходе, у работников властных структур формируется мнение о неготовности/неспособности/нежелании отечественной науки решать реальные проблемы, что затрудняет конструктивный диалог. Кроме того, неиспользование по назначению данного канала научными структурами ведет к использованию его для перекачки государственных денег подставным или "своим" организациям.
Во-вторых, действующий закон не защищает от демпинга. Так как главными критериями отбора служат цена работы и сроки ее выполнения, то победителем конкурса является организация, заявившая меньшую сумму, а не более компетентная. Очевидно, что в данной ситуации в более выигрышном положении оказываются мелкие коммерческие структуры, но это не всегда позитивно сказывается на качестве НИР.
В-третьих, оценка компетентности/квалификации претендентов на выполнение НИР является субъективной и осуществляется работниками органов власти. Вследствие этого возникают нездоровая конкуренция за благосклонность чиновников и возможности коррупции.
Результаты выполненных НИР органы власти используют для создания различных законодательных и нормативных документов. При этом в соответствии с частью IV Гражданского кодекса проекты официальных документов могут быть изменены без согласия автора (ст. 1264), а права собственности обычно принадлежат органам, заказавшим работу (ст. 1298), которые сами решают, публиковать ее или нет и как использовать. Авторское право и авторский контроль в данном случае отсутствуют. Хотя в принципе, органы власти должны направлять полученные НИР для размещения в свободном доступе, но это пока не делается. В итоге, во-первых, общественность, в том числе научная, недостаточно осведомлена, какие предложения по государственному регулированию социально-экономических процессов сделаны или обсуждаются. Во-вторых, в ходе внутриведомственных и межведомственных согласований проекты документов могут претерпевать существенные изменения, не всегда достаточно обоснованные.
Представляется, что выходом из данного положения может служить введение корпоративного научного контроля как в части выбора исполнителей НИР для государственных и муниципальных служб, так и в части контроля полученных результатов. Научным организациям или организациям, ведущим научно-исследовательскую деятельность, можно присваивать определенные рейтинги (как в гостиничном бизнесе - отель "пять звездочек" или "три" и т.д.) в зависимости от того, работы какой сложности они могут выполнять. Соответственно, и НИР должны быть разделены по определенным критериям по уровню сложности, что должно влиять на размер финансирования. Если организация хочет повысить свой рейтинг, то она должна доказать соответствие определенным критериям. Присвоение рейтингов должна осуществлять независимая организация.
Проекты стратегически важных документов (концепций и стратегий развития отраслей или экономики в целом) должны проходить общественную защиту. Для этого можно использовать процедуру парламентских слушаний или открытые заседания общественных советов разного уровня. При этом должны выступать как разработчики документов, представители органов власти, так и оппонирующие им организации. Результаты обсуждения (поправки к документам) должны учитываться при утверждении документов, что следует закрепить законодательно, как и всю процедуру принятия крупных (стратегически важных) государственных решений.
В настоящее время, согласно ст. 13 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", Правительство РФ "прогнозирует социально-экономическое развитие Российской Федерации, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики". Инициаторами федеральных целевых программ (ФЦП) могут быть любые физические и юридические лица, но предложения о программах, их концепции и проекты представляют в Минэкономразвития РФ (и Минобрнауки РФ) заинтересованные федеральные органы исполнительной власти (1) Определенные федеральные ведомства (Минэкономразвития, Минфин, Минобрнауки, Минздравсоцзравития и т.д.) осуществляют оценку ФЦП, а их экспертизу выполняет "рабочая группа, формируемая Минэкономразвития на конкурсной основе из независимых экспертов".
Но само Правительство и органы исполнительной власти (аппарат) в принципе не в состоянии прогнозировать и разрабатывать программы социально-экономического развития Российской Федерации или отдельных отраслей (регионов). Как уже отмечалось, это совсем иной вид деятельности - не административная, а научная сфера. Правительство (органы исполнительной власти) может и должно организовывать процесс прогнозирования и разработки программ социально-экономического развития Российской Федерации и т.д.
Закрепление в законодательстве исключительно за ведомствами функций социально-экономического прогнозирования и планирования ведет к дилетантизму. В советский период деятельность Госплана опиралась на разработки ряда научных институтов. А сейчас стратегию и ориентиры развития страны на длительную перспективу пытаются создать силами отдельных рабочих групп. Кроме того, большинство проблем социально-экономического развития носит комплексный характер, но на практике преобладает отраслевой подход, а межведомственное взаимодействие трудно реализуется. В целом разработка программ осуществляется "под деятельность ведомств", а не "под проблемы".
Кроме того, процедура выполнения данной функции регламентирована недостаточно и неконкретно. Представляется, что в данном процессе на равных должны участвовать и научные организации. Если раньше отечественная наука боролась за выживание, то теперь она должна занять активную позицию в диалоге с властью и в формировании стратегии развития общества.
__________________________________________________________________________________
1. п. 5 "Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация" утвержден Постановлением Правительства РФ от 26.06.1995 N 594 (в ред. от 26.05.2008) - Собрание законодательства РФ. - М., 10.07.1995, N 28. - ст. 2669.
Положихина М.А.
к.г.н., с.н.с. ИНИОН РАН
Viperson
