В последние годы совокупность задач управления народным хозяйством все чаще определяется как целостная проблема непрерывного совершенствования механизма хозяйствования. При этом механизм хозяйствования рассматривается не только как способы и методы ведения хозяйства, но в первую очередь как структура, как совокупность связей, которые необходимо постоянно улучшать.
Значимость решения этой задачи возрастает в связи с объективной необходимостью проведения масштабных модернизационных процессов во всех сферах экономики и управления. Базовым элементом реализации поставленных целей и задач модернизации на региональном уровне является принятие органами государственной власти какого-либо региона Российской Федерации функции субъекта целенаправленной структурной модернизации экономики и социальной сферы региона.
Рассмотрим возможности и ограничения реализации целей и задач регионального развития на примере Мурманской области. Отметим, что проводимые в регионе преобразования организационного характера являются достаточно типичными для большинства других субъектов Российской Федерации.
В настоящее время осуществляется процесс формирования долгосрочных программ развития регионов на единой методологической платформе. Учитывая изменившиеся условия функционирования российской и региональной экономики, современные установки Президента России и Правительства Российской Федерации, новые требования к стратегическим
документам, департамент экономического развития Мурманской области в 2007 году подготовил обоснование необходимости разработки долгосрочной Стратегии - Стратегии социально-экономического развития Мурманской области на период до 2025 года. Было подготовлено техническое задание на разработку Стратегии, в начале 2008 года проведён конкурс, победителем которого стал Кольский НЦ РАН, а Институт экономических проблем Кольского научного центра РАН стал базовым исполнителем формирования этой Стратегии.
В процессе работы над Концепцией и Стратегией социально-экономического развития Мурманской области сформулирован перечень приоритетов, целей и задач развития региона.
Генеральной целью движения региона является приумножение человеческого потенциала и рост качества жизни населения Мурманской области на основе ее инновационного, устойчивого социального, экономического и экологически сбалансированного развития, обеспечивающего статус области как процветающего региона с качеством жизни на уровне стандартов стран Северной Европы (1).
Для достижения поставленной генеральной цели сформулированы подцели развития региона: 1) развитие человеческого потенциала, рост качества и уровня жизни населения; 2) развитие демографического потенциала; 3) улучшение среды обитания населения области; 4) повышение качества и доступности социальных услуг, оказываемых населению (здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства, социального обслуживания, культуры и спорта); 5) повышение уровня диверсификации экономики региона, формирование производственных кластеров; 6) повышение эффективности использования природно-ресурсного потенциала региона за счет внедрения технологических инноваций, обеспечивающих комплексность использования сырья и экологическую безопасность производства; 7) повышение качества человеческого капитала и эффективности его использования, достижения уровня стран северной Европы по производительности труда; 8) модернизация основных производственных фондов предприятий области за счет роста инвестиций в их расширенное воспроизводство на новой технико-технологической основе (2).
Реализация стратегических
целей и задач модернизации социальной и экономической сферы Мурманской области предполагают необходимость создания эффективных связей между субъектами, способными оказать влияние на достижение приоритетов развития.
В организационном аспекте реализация регионом функции субъекта модернизации неизбежно предполагает необходимость:
1) продуктивного взаимодействия региональных и федеральных органов власти;
2) эффективного межрегионального взаимодействия;
3) совершенствование механизма взаимодействия государства и бизнеса в решении экономических и социальных проблем региона.
Значимость и, одновременно, сложность решения задач устойчивого социально-экономического регионов Российской Федерации предопределяет целесообразность подробного рассмотрения каждого из обозначенных организационных направлений модернизационных процессов механизма хозяйствования.
Первое организационное направление. Возможности эффективного взаимодействия органов власти Мурманской области и федерального уровня базируются на следующих факторах организационного характера.
Во-первых, в настоящее время разработана Концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 года, в которой сформулированы базовые положения стратегии регионального развития РФ. Этот документ служит основой для согласования региональных целей развития с общенациональными целями и приоритетами.
В рамках согласования стратегического планирования региона с современными установками Президента и Правительства РФ по социальному и экономическому развитию страны, а также в связи с разработкой новых типовых требований к формированию стратегических документов регионального уровня в Мурманской области сформулирована Концепция и стратегия долгосрочного социально-экономического развития региона. Подразумевается, что эти документы станут основой для подготовки заявок на включение экономически и социально-значимых проектов в федеральные программы с целью получения частичного финансирования из средств федерального бюджета.
За основу текущей организационной работы Департамента области в сфере согласования управляющих действий федеральных и региональных властей принято положение - согласование оказывается эффективным только в случае опоры на детальное знание региональной проблематики. В связи с этим Департаментом производится мониторинг реализации Программы социально-экономического развития Мурманской области на 2003-2008 гг., на основании которого разрабатывается новая Программа социально-экономического развития
области на период 2009-2013гг. с учетом формируемой Концепции и Стратегии развития региона, новых целевых ориентиров развития страны.
Значимым для информационного обеспечения управленческих решений является совершенствование практики прогнозирования развития области на основе использования новаторских информационных технологий ("ИАС-Прогноз/Регион"). При этом важным направлением является содействие социально-экономическому развитию муниципальных образований. В частности, в Мурманской области внедрена практика согласования прогнозов развития муниципальных образований с параметрами регионального прогноза, определяются единые требования к формированию программ развития муниципальных образований, развитию в них малого и среднего предпринимательства, а также ряд других мероприятий в рамках сформированных целей и задач развития региона, увязанных с национальными приоритетами, целями и задачами.
Таким образом, в регионе организованы благоприятные условия для эффективного взаимодействия органов власти области и федерального уровня.
К ограничениям на федеральном уровне следует отнести отсутствие отдельного документа - Стратегии регионального развития РФ. По мнению экспертов, это ограничение может проявиться в недостаточной согласованности и противоречивости принятых комплексных программ развития регионов, отраслей и страны в целом. Во многом отсутствие этой Стратегии привело к ограничению на региональном уровне - отсутствию разработанного законопроекта "О стратегическом управлении (планировании) социально-экономическим развитием в Мурманской области".
Во-вторых, в настоящее время уже сложился механизм согласования региональных программ с федеральными. Этот механизм нацелен на сотрудничество с регионами при осуществлении федеральных программ, помощь федерации в осуществлении региональных программ, реализацию совместных программ федерации и региона, совместных межрегиональных программ. В соответствии с новой политикой территориального развития Департаментом предложено 10 основных направлений и зон опережающего роста, из которых Минрегионом РФ были приняты 8 в качестве значимых для федерального уровня. Департамент области осуществляет ежеквартальный мониторинг действующих целевых программ, адресной инвестиционной программы и федеральной адресной инвестиционной программы по объектам Мурманской области. Анализ результатов мониторинга в 2007 году по 61 региональной целевой программе и 4 ведомственным программам показал, что по 77% программ выполнение показателей и индикаторов составило от 70% до 100%, по каждой девятой - от 40% до 70%, по каждой восьмой - менее 40% (3). В 2008 году в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ Департамент разработал новые положения о порядке разработки и утверждения долгосрочных и ведомственных целевых программ, оценки эффективности их реализации.
К ограничениям можно отнести недостаточную отладку механизма согласования программ, в частности отсутствие единого координирующего органа федеральных и региональных действий по социально-экономическому развитию. В России координация ложится на 3 ведомства: 1) Минэкономразвития, традиционно курирующего региональное воплощение основных федеральных программ России, 2) Минрегион России, который по поручению Правительства разрабатывает и осуществляет процедуры согласования; 3) Минфин России, являющийся ответственным за финансирование и разрабатывающий свои принципы осуществления соответствующих мероприятий.
Второе организационное направление. Другим организационным направлением является эффективное межрегиональное взаимодействие в обеспечении социально-экономического развития Мурманской области. Уровень развития регионов столь существенно различается, что смежные с Мурманской областью регионы, а также регионы образующие экономический
район являются одновременно конкурирующими и дополняющими друг друга. Поэтому чрезвычайно значимо, что органы государственного управления Мурманской области при анализе возможностей взаимодействия и кооперации регионов делают упор не на анализ неравномерности или специфики межбюджетных отношений, а на выявлении объективных факторов конкуренции и формах взаимодействия соседних регионов. При этом хотелось бы подчеркнуть насущную необходимость долгосрочного планирования на основе межрегионального взаимодействия крупных регионов (федеральных округов, экономических районов), привязки к ним федеральных программ. Определение долгосрочных целей федеральной политики и формирование планов в каждом из экономических районов будет способствовать концентрации ресурсов, развитию новых структурообразующих проектов, созданию перспективных "точек роста" на основе федеральных и региональных программ.
В качестве примера проведения такой работы можно привести участие Департамента экономического развития в разработке Стратегии социально-экономического развития Северо-Западного федерального округа. Что касается развития Северо-Западного федерального округа, то в нем выделяется два района, обращенных к Балтике и Белому морю, каждый из которых требует координации действий соседствующих субъектов.
Важным элементом развития межрегионального взаимодействия как обособленно Мурманской области, так и экономических районов является реализация органами государственной власти потенциала международного сотрудничества и внешнеэкономических связей. Благоприятным фактором является то, что с 2006 года Департамент экономического развития области последовательно осуществляет разработку и реализацию региональной политики по внешнеэкономическим связям. Мурманская область участвует в двух крупных международных программах: ЕС Регион Балтийского моря (4 проекта с участием области) и Соседство Коларктик (в 18 из 19 проектов финансированных в 2005-2007 годах принимали участие местные партнеры). Совместно с Финляндией и Швецией Департаментом осуществляются меры по созданию промышленного парка в поселке Алакуртти. С целью повышения эффективности внешнеэкономических связей органами управления Мурманской области прилагаются усилия по различным направлениям. В частности по устранению административных барьеров, препятствующих развитию промышленного парка. Кроме того, только в 2007 году проведено более 50 встреч с представителями деловых кругов зарубежных стран по вопросам инвестиций в различные отрасли и сферы деятельности региона, продолжаются организационные работы по привлечению международной технической помощи для решения проблем ядерной и радиационной безопасности и т.д.
Активная реализация крупных инфраструктурных проектов, в частности развития Мурманского транспортного узла, Штокмановского месторождения являются катализатором усиления значения области в национальной и глобальной экономике. Наряду с целенаправленной политикой области этот фактор является благоприятной возможностью для дальнейшего развития межрегионального сотрудничества, усиливающего вероятность достижения поставленных целей и задач социально-экономического развития области.
Проблема координации разработки и реализации программ межрегионального взаимодействия заключается в неизбежной конкуренции регионов как внутри страны, так и межстрановой конкуренции, что предполагает необходимость достоверного анализа межрегиональных
программ субъектов на совместимость по запрошенным средствам и целевым ориентирам.
Третье организационное направление. Другим необходимым элементом организационного характера, способствующим достижению поставленных целей и задач развития региона, является формирование механизма согласования региональных интересов с частным бизнесом.
Значимость создания этого механизма диктуется, как минимум двумя обстоятельствами: во-первых, сокращается неопределенность бизнес-среды региона с точки зрения бизнеса и органов управления области; во-вторых, нередко отсутствует целесообразность или возможность самостоятельной реализации государством ряда социальных или экономических проектов. Это предполагает необходимость выработки задач регионального развития не только самостоятельно органами власти, но и совместно с частным бизнесом.
В Мурманской области усилиями органов государственной власти и бизнеса формируется механизм государственно-частного партнерства. Путями решения поставленных задач развития региона является совместное финансирование инвестиционных проектов, распределение между хозяйствующими субъектами государственного заказа, передача государственных активов в аренду, концессию, лизинг и т.д.
Департамент участвует в подготовке Соглашений о социально-экономическом сотрудничестве Правительства области с крупнейшими промышленными компаниями региона, осуществляет контроль за их исполнением (заключены соглашения с ОАО "Кольская ГМК", ОАО "Апатит", ОАО "Олкон", ОАО "МХК "ЕвроХим"). Соответствующим Положением регламентированы процедуры по подготовке, подписанию и контролю за выполнением Соглашений о социально-экономическом, экономическом, инвестиционном сотрудничестве между Правительством области, хозяйствующим субъектом и муниципальным образованием.
В 2007-2008 годах Межведомственная комиссия Департамента рассмотрела 9 деклараций о намерениях компаний инвестировать на территории области. Одобрено 8 проектов имеющих существенное значение для развития области и значимых в национальном масштабе. Следует подчеркнуть, что отбор приоритетных проектов в сфере реализации модели государственно-частного партнерства основан на достаточно ясных и прозрачных принципах. Подразумевается прогнозируемость результатов реализации проекта для социальной и экономической сфер деятельности региона, а также реализация документально регламентируемой процедуры стандартной отчетности. За основу принято, что стратегические выгоды частных и государственно-частных проектов должны сочетаться не только с интересами бизнеса, муниципалитета, региона, но и с национальными интересами. В этой связи значима инициатива Департамента по формированию и приведению
системы целей, задач и показателей развития области в соответствие с внутренней спецификой региона и новыми приоритетами, поставленными Президентом на расширенном заседании Госсовета РФ 08.02.2008 года.
Благоприятным фактором, способствующим развитию государственно-частного партнерства, является организация работ по оптимизации и повышению эффективности государственных закупок в регионе. В сфере координации бюджетных закупок и методологического обеспечения по исполнению ФЗ от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", соответствующих Постановлений Правительства области Департаментом разрабатывается прогноз объемов продукции, закупаемых для государственных и муниципальных нужд области, осуществляется размещение заказов через систему АИС Госзакупки (в процедурах по размещению заказов в 2007 году приняли участие более тысячи поставщиков), проводятся аукционы и конкурсы. Однако, по данным Отчета о работе департамента экономического развития Мурманской области и основных направлениях деятельности на среднесрочный период (2008-2011 годы), при исполнении функции уполномоченного органа по контролю за размещением заказов в результате проверок выявлено немало проблем. Например, отдельными государственными и муниципальными заказчиками игнорируются нормы законодательства, не обеспечивается в полной мере прозрачность и открытость процедур и т.д.
Дальнейшее развитие механизма согласования региональных интересов с частным бизнесом по модели государственно-частного партнерства является необходимым для реализации поставленных целей социально-экономического развития Мурманской области. К ограничениям применения этого механизма следует отнести известную проблему - неизбежно возникающие противоречия между интересами бизнеса (главная цель которого получение прибыли) и властей региона (главная цель которых повышение эффективности государственного управления в деле обслуживания общества).
Подводя итоги, подчеркнем, что использование обозначенных организационных возможностей в практике государственного регулирования территориального развития является неотъемлемым элементом реализации долгосрочных целей и задач социально-экономического развития регионов Российской Федерации, в частности Мурманской области. Существующие ограничения организационного характера не являются неустранимыми, поскольку их преодоление находится в пределах планируемых изменений существующей практики управления территориальным развитием, как на федеральном, так и на региональном уровнях.
1. Концепция стратегии социально-экономического развития Мурманской области до 2025 года / Режим доступа: http://economy.gov-murman.ru/strategy/2025.shtml?id=12
2. Там же.
3. Отчет о работе департамента экономического развития Мурманской области и основных направлениях деятельности на среднесрочный период (2008-2011 годы) / Режим доступа: http://economy.gov-murman.ru
Баранов С.В.
к.ф.-м.н., с.н.с. ИЭП КНЦ РАН
Viperson
