Важным условием устойчивого экономического роста является повышение эффективности системы государственного управления. Высокое качество государственного управления обеспечивается за счет ориентации реализуемой государственной политики на достижение конкретных целей, осуществление мероприятий, ориентированных на результат. На сегодняшний день одним из самых прогрессивных методологических подходов к осуществлению целенаправленной деятельности является применение методологии управления проектами. Согласно исследованиям, проектно-ориентированный подход, используемый в организационных, экономических, социальных и других областях, дает значительные результаты: эффективное управление проектами на основе современных информационных технологий и моделей дает примерно 15-20% сокращение непроизводительных потерь и экономит 15-30% времени в корпоративных проектах.
Современное содержание государственного целевого управления должно заключаться в применении проектных подходов, ориентированных на управление конечными результатами деятельности. На практике вариантом применения на государственном уровне инструментария проектного подхода, ориентированного на достижение целей, является разработка и реализация федеральных целевых программ (ФЦП) для системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем экономической и социальной политики страны.
Согласно порядку разработки и реализации федеральные целевые программы и межгосударственные целевые программы, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации. Целевые программы являются одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на его социально-экономическое развитие и должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных и научно-технических проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции органов исполнительной власти.
Целевые программы могут служить эффективным инструментом реализации государственной политики, однако в российских условиях последнее десятилетие преимущества программно-целевого метода бюджетирования реализованы не были, более того, нередко федеральные целевые программы из инструмента консолидации ресурсов на конкретных проектах превращались в средство дополнительного финансирования текущей деятельности министерств и ведомств - заказчиков программ.
Характерными проблемами большинства программ являются проблемы, связанные с качеством отчетов и иной информации по программам. Отсутствие полной информации о финансировании программ из всех предусмотренных источников обусловливает несоответствие фактического и предусмотренного финансирования, затрудняет проведение сравнения осуществленных мероприятий с запланированными. С данными проблемами сопряжена и не менее важная проблема - оценка эффективности программ, которая необходима для:
- контроля за решением программных задач и достижением основных запланированных результатов долгосрочных целевых программ;
- оценки эффективности расходования бюджетных средств по долгосрочным программам;
- оценки фактического вклада (эффектов от реализации) программ в социально-экономическое развитие Российской Федерации;
- повышения эффективности и результативности реализации долгосрочных целевых программ, совершенствования порядка и механизмов их формирования и реализации.
В соответствие с Бюджетным кодексом Российской Федерации, долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств федерального бюджета утверждаются Правительством Российской Федерации, и подлежат ежегодной оценке в части эффективности их реализации. Бюджетный Кодекс предусматривает, что "по результатам указанной оценки Правительством Российской Федерации ... не позднее чем за один месяц до дня внесения проекта закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган может быть принято решение о сокращении начиная с очередного финансового года бюджетных ассигнований на реализацию программы или о досрочном прекращении ее реализации". Выполнение этого пункта требует разработки унифицированных для всех программ порядка проведения экспертизы и унификации методик или, как минимум общих методических подходов к оценке эффективности долгосрочных программ. Актуальность задачи научно обоснованной оценки эффективности программных мероприятий еще более возрастает в настоящее время в связи с реализацией системы стратегических инвестиционных проектов государственного масштаба: национальных проектов в сферах жилищного строительства, сельского хозяйства, образования и здравоохранения, проектов в топливно-энергетическом комплексе, транспортных инфраструктурных проектов, стратегий развития высокотехнологичных отраслей экономики, научно-инновационной сферы и др.
Анализ государственных программ на предмет наличия методик оценки эффективности реализации показывает, что значительная часть действующих программ и подпрограмм вообще их не содержит. Многие программы в качестве показателей результативности содержат не стоимостные, а натуральные показатели. В группе программ методики оценки социально-экономической эффективности фактически заключаются в текущей оценке соответствия фактического выполнения программы плановым (целевым) индикаторам. Имеется также программы, в которых представлен расчет частных индикаторов эффектов, как правило, специфичных для самой программы. Типичным представителем этой группы программ является федеральная целевая программа "Жилище", методика оценки эффективности которой включает 17 частных индикаторов по четырем основным направлениям программной деятельности. В программе приведены алгоритмы расчетов таких показателей, как: уровень обеспеченности населения жильем; коэффициент доступности жилья; доля семей, имеющих возможность приобрести жилье, соответствующее стандартам обеспечения жилыми помещениями, с помощью собственных и заемных средств; объем выдаваемых в год ипотечных жилищных кредитов и займов; количество молодых семей, улучшивших жилищные условия (в том числе с использованием ипотечных кредитов или займов) при оказании содействия за счет средств федерального бюджета; годовой объем ввода жилья; доля финансирования жилищного строительства за счет кредитных средств, предоставленных застройщику; доля городов с населением более 50 тыс. человек, в которых приняты правила землепользования и застройки; уровень износа коммунальной инфраструктуры; доля частных инвестиций в общем объеме инвестиций в модернизацию коммунальной инфраструктуры; доля частных компаний, управляющих объектами коммунальной инфраструктуры на основе концессионных соглашений и других договоров; доля многоквартирных домов, управляемых профессиональными управляющими организациями; объем просроченной кредиторской задолженности предприятий жилищно-коммунального хозяйства; доля муниципальных образований, завершивших перевод субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в денежные выплаты на персонифицированные счета граждан; доля семей, получающих субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг; количество граждан, относящихся к категориям, установленным федеральным законодательством, улучшивших жилищные условия; среднее время ожидания предоставления жилых помещений социального пользования. Все эти индикаторы, безусловно, имеют непосредственное отношение к целям и задачам программы, но они не связаны с оценкой социально-экономической эффективности реализации программы.
Последняя группа программ использует подход к оценке, который включает как стоимостные оценки эффектов с применением метода чистого дисконтированного дохода, т.е. с учетом дисконтирования затрат и результатов, а также специальные показатели, отражающие специфику программы. Но даже в этой группе методические подходы, применяемые для оценки эффективности, далеки от уровня, обеспечивающего комплексную оценку: внешние эффекты не оцениваются, мультипликаторы не используются, "натуральные" показатели не получают стоимостной оценки, даже в тех случаях, когда соответствующие методики существуют в литературе.
Методика оценки эффективности реализации программы должна состоять как минимум из оценки эффективности программы и оценки эффективности управления программой. Основными требованиями к оценке являются ее полнота, прозрачность и однозначность. Основными принципами при разработке методики оценки социально-экономической эффективности крупномасштабной программы должны быть:
- ориентация на цели и задачи программы;
- полнота учета различных эффектов;
- использование стоимостных оценок с учетом фактора времени (дисконтирование);
- учет внешних эффектов.
Полученные результаты должны быть верифицируемы и воспроизводимы. Для этого, методика оценки должна включать:
- обоснование состава показателей для оценки эффективности программы (в том числе с привязкой к основным задачам программы), целевые (ключевые) и вспомогательные показатели эффективности программы;
- периодичность оценки показателей эффективности, особенности текущей (на этапе реализации) и завершающей (после завершения одного из этапов программы или программы в целом) оценки эффективности программы;
- методику (методики) расчета показателей эффективности реализации программы;
- описание исходных данных для расчета показателей эффективности реализации программы (с указанием источников их получения);
- в случае необходимости - описание специальных процедур сбора исходных данных (с обоснованием необходимости применения этих процедур);
- порядок и процедуры мониторинга результатов программы для оценки эффективности ее реализации.
Система показателей должна содержать как базовые значения, так и целевые значения каждого из показателей, необходимых и достаточных для предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после завершения программы или ее этапа) оценки программы. В тех случаях когда эффект от реализации программы ожидается после ее фактической реализации (например, в программах, направленных на создание потенциала будущего развития) допустимо в показателях ожидаемой эффективности учитывать эффекты, достигаемые в течение нескольких лет после завершения программы.
Любое хозяйственное мероприятие или явление, инициирующее приток дополнительных доходов в экономику, каким является реализация крупномасшатбной программы, порождает прирост спроса на конечную продукцию отечественного производства, который в свою очередь распространяется по цепочкам межотраслевых связей, вызывая мультипликативный макроэкономический эффект косвенного характера. Следовательно, методологическим "ядром" оценки макроэкономической эффективности реализации крупномасштабных народнохозяйственных программ должен быть анализ влияния дополнительных доходов, формирующихся в экономике в результате реализации масштабных инвестиционных мероприятий и/или благоприятных изменений рыночной конъюнктуры, на реальную динамику валового внутреннего продукта и его структурных компонент - валового накопления капитала, конечного потребления, экспорта и импорта товаров и услуг. Расчет макроэкономических эффектов от осуществления масштабных инвестиционных мероприятий, обеспечивающих приток дополнительных доходов в экономику, должен основываться на математических свойствах симметричной таблицы "затраты - выпуск", позволяющей дать количественную оценку прямых и косвенных эффектов.
Информационная база количественного анализа прямых и косвенных макроэкономических последствий реализации масштабных инвестиционных мероприятий на основе многоотраслевой балансовой модели весьма обширна: наряду с основными показателями инвестиционной и производственной программ проекта в разрезе агрегированных продуктов экономики она охватывает матрицы коэффициентов промежуточного потребления продукции, матрицы отраслевых мультипликаторов дополнительных доходов экономики, а также векторную оценку скорости оборота денег и материальных ресурсов в прогнозной перспективе. Трудоемкость подготовки данных для проведения полной совокупности расчетов весьма высока и не всегда оправдана с практической точки зрения.
Процедуру оценки прямых и косвенных макроэкономических последствий можно существенно упростить, пользуясь максимально агрегированной модификацией многоотраслевой балансовой модели, основу построения которой составляет симметричная таблица "затраты - выпуск" со скалярными блоками. Разумеется, предпринятое агрегирование не способствует повышению точности оценки макроэкономических эффектов, зато в существенной степени снижает трудоемкость подготовки исходных данных для расчетов.
Применение методологии управления проектами и использование предложенного концептуального подхода к оценке эффективности реализации крупномасштабных программ и проектов позволит эффективно (с экономической и социальной точек зрения) осуществлять и качественно оценивать стратегические мероприятия государства такие как: федеральные целевые программы, национальные проекты, проекты в отраслях промышленности, транспортные инфраструктурные проекты и др. Высокоуровневая государственная система управления проектами повысит эффективность реализации стратегических инвестиционных проектов национального масштаба, снизит расходы и обеспечит выполнение проектов и программ в срок. Оценка макроэкономической эффективности реализации крупномасштабных инвестиционных мероприятий по общей схеме и с учетом методики системы симметричных таблиц в полной мере отразит прямые и косвенные, а также мультипликативные экономические эффекты.
Ганиева А.А.
стажер-исследователь Института социально-экономический исследований Уфимского научного центра РАН
Viperson
