В начале XIX в. Джеймс Мэдисон, четвертый президент США и один из авторов американской Конституции, писал: "правительство народа без доступной народу информации ... это пролог к фарсу или трагедии, а скорее, к тому и другому. Знание всегда будет управлять невежеством, а если люди хотят своими делами управлять сами, то им нужна такая власть, которую может дать только знание" (1).
Правовым государство будет только тогда, когда оно будет информационно максимально открытым. Обеспечение доступа к правительственным документам и информации является одним из существенных требований к современному государственному аппарату. Становление гражданского общества и правового государства предполагает объективное информирование государством населения о проводимой правовой политике и о принимаемых законах. Компьютерные технологии, использование информационно-коммуникативных технологий становятся ключевым звеном в системе обеспечения общества правовой информацией.
В настоящее время нормативное регулирование доступа граждан к нормативной правовой информации, размещенной на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти, осуществляется с помощью нормативных правовых актов, имеющих различную юридическую силу. Ряд норм права, регулирующих данную сферу, закреплен в Конституции. Так в ней закрепляется обязанность государства опубликовывать любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина (ч. 3 ст. 15). Право на доступ к правовой информации связано с гарантированным Конституцией РФ (ч. 1 ст. 48) правом на юридическую помощь, не подлежащим ограничению. Согласно части второй ст. 24 Конституции России "органы государственной власти и органы местного самоуправления и должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом".
К актам, регулирующим доступ граждан к правовой информации, размещенной на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти, относятся и ряд федеральных законов. Так ст. 3 федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" в качестве принципов правового регулирования отношений в сфере информации, информационных технологий и защиты информации называет установление ограничения доступа к информации только федеральными законами, а также открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами. Ст. 8 данного закона конкретизирует, что не может быть ограничен доступ к нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающим правовое положение организаций и полномочия государственных органов, органов местного самоуправления; информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну). В этой же ст. 8 Закон устанавливает, что информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещенная такими органами в информационно-телекоммуникационных сетях, предоставляется бесплатно.
Большинство предписаний закреплено в подзаконных нормативных правовых актах. Доступ граждан к правовой информации, размещенной на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти, регламентируется постановлениями и распоряжениями Правительства России. В соответствии со ст. 23 федерального конституционного закона 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", распоряжения - акты Правительства, которые оно принимает по оперативным и другим текущим вопросам - не имеют нормативного характера. Мы обратим внимание и на эти акты, поскольку утверждены различные программы, концепции, большое количество положений которых носит программный и перспективный характер, определяют направления деятельности Правительства России и федеральных органов исполнительной власти в сфере информационных технологий.
Важнейшим документом, регламентирующим размещение информации на официальных сайтах органов исполнительной власти и доступ к ним гражданам, является постановление Правительства России от 12 февраля 2003 г. N 98 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти". Данным постановлением на федеральные органы исполнительной власти была возложена обязанность создавать информационные ресурсы в целях обеспечения доступа граждан и организаций к информации об их деятельности и своевременно и регулярно размещать их в информационных системах общего пользования, в том числе в сети Интернет. Этим же Постановлением Правительства России утвержден Перечень сведений о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования (далее - Перечень). В частности, Перечень к сведениям о деятельности Правительства России относит: а) федеральные законы, указы Президента Российской Федерации и иные нормативные правовые акты, составляющие правовую основу деятельности Правительства Российской Федерации, в том числе: Регламент Правительства Российской Федерации и Положение об Аппарате Правительства Российской Федерации; б) нормативные правовые и иные акты Правительства Российской Федерации, в том числе: о внесении изменений и дополнений в нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации и о признании утратившими силу нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации; в) сведения о решениях судов о признании недействующими актов Правительства Российской Федерации (п.п. 1 - 3 Перечня). К сведениям о деятельности федеральных органов исполнительной власти согласно Перечню относятся федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, акты Правительства Российской Федерации и иные нормативные правовые акты, регулирующие сферу деятельности федерального органа исполнительной власти и определяющие задачи, функции, права, обязанности и ответственность федерального органа исполнительной власти и его территориальных органов; акты (постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции, положения и др.) федерального органа исполнительной власти, в том числе: о внесении изменений и дополнений в акты федерального органа исполнительной власти; о признании утратившими силу актов федерального органа исполнительной власти; сведения о решениях судов о признании недействующими актов федерального органа исполнительной власти; сведения о государственной регистрации Министерством юстиции Российской Федерации нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти в случаях, установленных законодательством Российской Федерации (п.п. 21 - 24 Перечня).
Следует обратить внимание, что постановление Правительства России от 12 февраля 2003 г. N 98 обязывает размещать в информационных системах общего пользования все нормативные правовые акты, за исключением актов, содержащих сведения ограниченного доступа. В законах и иных нормативных правовых актах существует больший круг ограничений актов, подлежащих официальному опубликованию. В частности, в Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти и их государственной регистрации, (утверждены постановлением Правительства России от 13 августа 1997 г. N 1009), указывается, что нормативные правовые акты подлежат официальному опубликованию в установленном порядке, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Предусматривает создание и использование данными органами официальных сайтов для размещения на них информации о своей деятельности, организации доступа граждан и организаций к ведомственным информационным ресурсам Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов исполнительной власти до 2010 г., одобренная распоряжением Правительства России от 27 сентября 2004 г. N 1244-р.
Постановлением Правительства России от 28 января 2002 г. N 65 утверждена федеральная целевая программа "Электронная Россия", рассчитанная на 2002 - 2010 годы. Она предусматривает создание условий для эффективного взаимодействия между органами государственной власти и гражданами на основе использования информационных и коммуникационных технологий. В качестве одной из целей программы было заявлено расширение возможности доступа граждан к информации для реализации своих конституционных прав, в том числе к сведениям о деятельности органов государственной власти, обеспечение непосредственного участия институтов гражданского общества в процедурах формирования и экспертизы решений, принимаемых на всех уровнях государственного управления.
Согласно решению Правительства России, принятому 15 августа 2006 г., запланированный объем финансирования Программы из федерального бюджета в период с 2007 по 2010 гг. составит более 13 млрд. рублей. С 2002 г. до 2006 г. объем финансирования мероприятий ФЦП "Электронная Россия" не превышал 25% от предусмотренного объема. Выделение финансовых средств на программу "Электронная Россия" сказывается на обеспечении права граждан на доступ к государственным интернет-сайтам. Ведь финансирование мероприятий по созданию и поддержанию в актуальном состоянии интернет-сайтов федеральных органов исполнительной власти осуществляется, в соответствии п. 4. постановления Правительства России от 12 февраля 2003 г. N 98 как из средств федерального бюджета по статье расходов "Информатика (информационное обеспечение)", так из средств федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)".
К настоящему времени многие государственные органы как федеральные, так и субъектов Федерации имеют свои сайты в Интернете. Интернет-портал Правительства России (http:/www.government.gov.ru) предлагает широкий круг оперативной и архивной информации о деятельности органов исполнительной власти. На сайтах федеральных органов исполнительной власти размещаются различные нормативные правовые акты данных органов, в т.ч. признанные Минюстом России не нуждающимися в государственной регистрации, публикующиеся в ведомственных периодических изданиях. Многие федеральные органы исполнительной власти приняли соответствующие приказы, направленные на исполнение постановления Правительства России от 12 февраля 2003 г. N 98.
В качестве примера обратимся к актам Федеральной службы государственной статистики. Приказом Росстата от 29 февраля 2008 г. N 50 утвержден Порядок опубликования и вступления в силу актов Федеральной службы государственной статистики, признанных Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимися в государственной регистрации. В соответствии с данным документом, акты Федеральной службы государственной статистики, признанные Минюстом России не нуждающимися в государственной регистрации, подлежат опубликованию в журнале "Вопросы статистики" с одновременным размещением на официальном сайте Федеральной службы государственной статистики в сети Интернет. Помимо данного приказа, Росстатом принято в 2008 г. еще два приказа, регламентирующих размещение информации сайте данной службы: приказ от 17 июня 2008 N 137 "Об усилении контроля за соблюдением требований Регламента ведения и информационной поддержки официального Интернет-сайта Росстата и Графика размещения срочных информации и справок на сайте Росстата" и приказ от 11 июля 2008 г. N 163 "Об утверждении Регламента ведения и информационной поддержки официального Интернет-сайта Росстата".
Следует отметить, что для большинства федеральных органов исполнительной власти размещение нормативных правовых актов на сайтах соответствующих органов не является их официальных опубликованием. Источниками официального опубликования выступают различные периодические издания. Так в соответствии с указанным выше приказом Росстата от 29 февраля 2008 г. N 50, официальная публикация актов Росстата - в журнале "Вопросы статистики", но не на официальном сайте данной службы.
С 2004 г. Институтом Развития Свободы Информации (http://www.svobodainfo.org.) ведется мониторинг сайтов официальных органов государственной власти. Данные мониторинга, опубликованные в Годовом отчете Института за 2007 г. показывают, что в целом федеральные органы исполнительной власти освещают свою деятельность лишь на 26,85%.
В одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 г.г. констатировалось, что "система исполнительной власти является весьма закрытой для граждан и бизнеса. По данным международных исследований, по индексу непрозрачности Россия среди 48 крупнейших держав занимает 40-е место". В качестве одной из задач проведения административной реформы назывались повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти. Согласно данной концепции в 2009 - 2010 годах будет осуществляться работа по следующим направлениям: создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг на территориях субъектов Российской Федерации; переход федеральных органов исполнительной власти на оказание государственных услуг в электронном виде с использованием общероссийского государственного информационного центра.
Распоряжением Правительства РФ от 6 мая 2008 г. N 632-р одобрена Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года (далее - Концепция). В ней отмечаются недостатки функционирования сайтов органов государственной власти: порядок работы органов государственной власти практически не поддерживает оперативное информационное обновление сайтов в сети Интернет; сайты нередко не содержат сведения о порядке и условиях оказания услуг организациям и гражданам, которым не доступна открытая информация, содержащаяся в ведомственных базах данных; ведомственные сайты в сети Интернет практически не используются для поддержки предоставления гражданам государственных услуг.
Одной из целей формирования в России электронного правительства, согласно Концепции, является повышение открытости информации о деятельности органов государственной власти и расширение возможности доступа к ней и непосредственного участия организаций, граждан и институтов гражданского общества. Сайты органов государственной власти должны обеспечивать, согласно Концепции, оперативное размещение информации о деятельности государственных органов, нормативных правовых актов, регламентирующих их деятельность. Предполагается также создание центров общественного доступа на базе отделений федеральной почтовой связи, региональных и муниципальных библиотек, на базе пунктов коллективного доступа, организуемых в рамках реализации механизма оказания универсальных услуг связи. Для обеспечения справочной поддержки граждан авторы Концепции предлагают создать единую информационно-справочную систему, составной частью которой будет федеральный Интернет-портал государственных услуг, через который граждане и организации получат единую точку доступа к реестру государственных услуг, к информации государственных органов.
Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2007 г. N 931 "О некоторых мерах по обеспечению информационного взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления при оказании государственных услуг гражданам и организациям" предусматривает, что такая точка доступа будет организована с 1 января 2009 г.
Представляется, что реализация Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года может способствовать получению гражданами необходимой правовой и иной общественно значимой информации. В то же время Концепция ориентирована, прежде всего, на предоставление государственных услуг, что может войти в противоречие с требованием информационной открытости власти, необходимостью предоставления гражданам объективной информации о деятельности государственных органов.
7 февраля 2008 г. утверждена Президентом РФ Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации, в которой речь идет в том числе и о предоставлении государственных услуг с использованием информационных и телекоммуникационных технологий, но почти ничего не говорится об информационной открытости государственных органов, за исключением заявления о необходимости повышения эффективности взаимодействия общества, бизнеса и государственных органов. Не предполагается и создание сайта в сети Интернет, позволяющего гражданам получать социально значимую информацию и консультации по действующему законодательству.
В настоящее время отсутствует сайт органов государственной власти, который бы обеспечил доступ граждан к действующему законодательству в полном объеме, а также и к проектам нормативных правовых актов, разрабатываемых федеральными органами государственной власти. Полагаем, что следует продолжить работу по созданию Свода законов Российской Федерации, работа над которым началась еще в середине 90-х г. прошлого века. Необходимо создать электронную версию Свода законов, которая была бы доступной для всех лиц, желающих ознакомиться с действующим законодательством Российской Федерации.
В соответствии с законодательством официальные тексты правовых актов в электронном виде распространяются только научно-техническим центром правовой информации "Система". На официальном сайте центра "Система" (http://web.systema.ru.) можно найти сведения о существующих базах данных правовой информации, которые созданы данным Центром и им же распространяются.
Научно-техническим центром "Система" создан и поддерживается сайт "Собрание законодательства Российской Федерации" (http://www.szrf.ru.), на котором можно найти электронные версии официальных бюллетеней "Собрание законодательства Российской Федерации" и "Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти", правда не все, а только последние пять номеров каждого издания.
Полагаем, что в настоящее время Интернет нельзя рассматривать как универсальный и доступный источник правовой информации. Разделяем опасения, что стремительное осуществление государством программ, направленных на предоставление государственных услуг посредством применения информационно-коммуникативных технологий может привести к усилению информационного неравенства в обществе. В то же время полагаем, что официальные сайты органов государственной власти могут стать наиболее доступным в сети Интернет источником информации о деятельности государственных органов. Однако, для этого необходимо, чтобы органы государства помещали информацию о нормативных правовых актах, регламентирующих их деятельность, отвечали на вопросы, задаваемые посетителями сайтов. Сайты должны содержать специальные разделы, предназначенные для обратной связи и оперативного обмена информацией с посетителями. Представляется, что размещение на официальных сайтах органов государственной власти доступной и понятной для населения правовой информации - это эффективный и реально осуществимый способ положительного влияния государства на правовую информированность. Пока же согласно опросам, проводимым ИРСИ, Интернет для получения информации о деятельности органов власти пока используется 19,6% опрошенных (2).
В настоящее время в Государственной Думе обсуждается предложенный Правительством РФ проект федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления". Ст. 9 проекта закона указывает, какая информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может размещаться в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в информационно-телекоммуникационной сети Интернет. Состав информации определяется в соответствии с перечнями информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, утвержденными соответствующими органами. Представляется целесообразным в тексте закона указать обязательный минимальный перечень информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, которая должна содержаться в сети Интернет. Следует законодательно закрепить обязанность размещать нормативные акты органов государственной власти и органов местного самоуправления на официальных сайтах соответствующих органов.
Необходимо также принять федеральный закон "О нормативных правовых актах", в котором, в частности, представляется целесообразным закрепить обязанность органов государственной власти размещать на официальных сайтах электронные версии нормативных правовых актов, не содержащих секретной информации или информации ограниченного распространения (гриф "Для служебного пользования").
_________________________________________________________________________________
1. Цит. по: Уэбстер Ф. Теории информационного общества. - М., 2004. - С. 217-218.
2. См.: Национальный доклад о доступе к информации о деятельности органов власти в Российской Федерации // http://www.svobodainfo.org.
Червяковский А.В. - к.ю.н., ст. преподаватель Омской академии МВД России
Viperson
