`Анализ проблем финансового обеспечения строительства и содержания Вооруженных Сил в РФ и разработка предложений по оптимизации расходов федерального бюджета, направляемых на эти цели`

Некоммерческое партнерство
`ИНФОРМАЦИЯ и ЭКСПЕРТИЗА`
INЕХ
УДК 681.3:517.929
Nо госрегистрации
Инв. Nо
УТВЕРЖДАЮ

Президент
НП `Информация и Экспертиза`

С.В. Непомнящий
08 декабря 2003 года


ОТЧЁТ
О НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКОЙ РАБОТЕ

по теме:

`Анализ проблем финансового обеспечения строительства и содержания Вооруженных Сил в Российской Федерации и разработка предложений по оптимизации расходов федерального бюджета, направляемых на эти цели`

в части разработки концепции
оценки соответствия объёма затрат на содержание
Вооруженных Сил задаче обеспечения
безопасности государства

Шифр `ГФК - 3.6.1`
Научный руководитель:
к.ф.н. проф. В.А. Двуреченских
08 декабря 2003 года




Москва
2003

Введение
1 Новая военная реальность и бюджет
Время - важнейший фактор. Как принято считать, на войне время дороже денег. Но сейчас пока что обстановка в мире и степень угроз таковы, что позволяют без ущерба для экономики страны не делать революционных замахов, а развиваться постепенно. Главные проблемы сегодня - это поиск ресурсов для поддержания обороноспособности страны на необходимом и достаточном уровне, рачительное использование и сохранность кадрового и боевого потенциала войск. Все эти проблемы надо решать, не упуская из вида главное - способность страны отразить любые угрозы и агрессию.
Важно, что наметились реальные шаги в деле реформирования армии. В части военной реформы, как представляется, немаловажную роль должен сыграть, подготовленный Министерством обороны доктринальный документ `Актуальные задачи развития Вооруженных сил Российской Федерации`. Принципиально важно, что этот документ учитывает новейшие мировые тенденции, происходящие в военном сегменте, используя профессиональный анализ опыта войн и вооруженных конфликтов последнего десятилетия.
Проектом бюджета РФ на 2004 год затраты бюджета на национальную оборону определены в размере 411,6 миллиарда рублей или 2,7% от валового внутреннего продукта при 344,5 миллиарда рублей (2,6%) к ВВП в текущем году. В целом все затраты на финансирование силовых структур, включая правоохранительную деятельность и национальную безопасность, в проекте бюджета 2004 года составляют 27,2% от всех бюджетных расходов при том же показателе 25,0% в 2003 году. Даже при том что военный бюджет России в 2004 году будет продолжает расти опережающими темпами по сравнению с другими статьями госрасходов, он, тем не менее, вряд ли сможет погасить социальное недовольства в среде военнослужащих. В самом деле: в бюджете 2004 года не предусмотрена индексация денежного довольствия по уровню инфляции, остаётся острой проблема обеспечения военнослужащих жильем. В то же время, потребности развития вооружений и военной техники, тесно увязанные с уровнем и характером угроз национальной безопасности, также не могут не учитывать состояния экономики, промышленности и оборонно-промышленного комплекса. Именно из этого исходят основные положения действующей Государственной программы вооружения до 2010 года.
На первый план выходит проблема контроля расходования народных денег, которые бюджет выделяет на содержание и развитие Вооружённых Сил. Новая военная реальность такова, что вопросы экономики и бюджетной политики, которые раньше существовали отдельно от Вооружённых Сил с их задачами, теперь стали неразрывны с повседневной жизнью войск. Хорошо экономике - хорошо Вооружённым Силам, провалы в бюджетной политике и экономике - интересы Вооружённых Сил страдают в первую очередь. Сейчас проблемы контроля исполнения бюджета - вопрос жизни и смерти армии.
2 Вызов времени
Futurеshосk, предсказанный Тоффлером более тридцати лет тому назад, вначале поразил интеллектуалов, затем - разработчиков хай-тека. Сейчас же futurеshосk, предвестник наступления постиндустриального мира, с опасной скоростью приближается к последнему рубежу обороны, ещё удерживаемому старой гвардией индустриального общества, - политиками и чиновниками. Аутсорсинг и сетевые технологии ничуть не помогут этим людям оборонять позиции в госучреждениях, структура которых в основном сложилась ещё до начала холодной войны. По правде говоря, эти технологии несут в себе ровно обратное - угрозу отмирания и ликвидации госучреждений в тех формах, в которых они дожили до нашей эпохи. Ибо сама идея концентрировать массы людей в одном месте и привязывать их трудовой график к единому времени уже не улучшает, а ухудшает условия и производительность труда лучших кадров, позволяя худшим комфортно скрывать свою некомпетентность.
Законный вопрос, что же придёт на смену нынешним бюрократическим монстрам? Заточим данный проблемный вопрос применительно к функциям государственного финансового контроля в Вооружённых Силах России.
Однако проблемы государственного контроля в Вооружённых Силах на деле оказываются значительно шире ведомственных и национальных рамок. Приходится укрупнять и обобщать проблему контроля. Таков вызов времени.
Те, кто причастен к решению проблем государственного финансового контроля, хорошо знают, что ошибки ищут аудиторы, но закладывают-то их в государственные бюджеты политики. Такое разделение ответственности одновременно предполагает ещё и разделение во времени функций синтеза и анализа. Госбюджет вначале планируется (политиками), затем исполняется (чиновниками) и лишь после этого начинается его проверка (аудиторами). Всё логично, не так ли? Каждый строго выполняет свои функции: совершают ошибки одни, ищут их другие. И пусть ошибки находят лишь после того, как они уже были совершены и оказали вредоносное действие на экономику, это ведь лучше, чем вообще не контролировать исполнение бюджета. Предельно кратко парадигма аудита такова: вначале - планирование, затем - контроль.
Данная парадигма, зародившись ещё в эпоху гусиных перьев, пережила Великую промышленную революцию, прошла испытание столетней и двумя мировыми войнами, холодной войной и бессчётным количеством революций. Она не сменилась с появлением электричества, телефона, компьютеров и баз данных. Неизменной она прошла эпохи Карла Великого, Наполеона, Сталина и Горбачёва, но вот, наконец, возникает вопрос, а сможет ли она протянуть без кардинальных изменений ещё с десяток лет?
Наш прогноз - это, пожалуй, вряд ли!
Прогноз представляется контринтуитивным и требует объяснений.
Войдём в некоторые подробности данного вывода.
3 Источники проблемы
Глобализация и европейская интеграция, увеличение темпов прогресса технологий, экономическая либерализация и политическая реструктуризация изменили сущность проблем государственного финансового контроля. Он не может оставаться исключительно государственным и только финансовым. То единственное, что должно быть присуще ему всегда - это эффективность.
Никто не спорит с тем, что главная суть контроля в эффективности. Но как её обеспечить в эпоху dе fасtо ликвидации национальных суверенитетов и ведения в самом центре Европы скоротечных высокотехнологичных войн, которые пусть длятся всего неделями, зато денег из казны уносят, как прежде уносили мировые войны? А кроме войн и социальных конфликтов актуальна проблема глобальных экологических гиперизменений, которая, по-видимому, затмит собой в ближайшие годы проблему изменений национальных границ. О каких перегородках в доме может идти речь, когда с дома сносит крышу и на глазах проваливается его фундамент? Но даже не экология станет тем главным фактором, который определит будущее финансово-экономическое устройство мира. Экология - это, безусловно, важное, но не единственное из ожидающих нас в ближайшем будущем последствий техногенных изменений наступающего (на всех, кто не успел отскочить) будущего.
Главной саusа асtivа современного и будущего мира, определяющей, в том числе, и будущее государственного контроля, станет, - собственно, уже стала - НЕЛИНЕЙНОСТЬ. Странный термин? Действительно, он пока ещё довольно-таки непривычен для финансистов и аудиторов и, похоже, вообще воспринимается сейчас неспециалистами примерно с тем же благодушием, с каким широкая публика в начале 30-х годов прошлого века воспринимала словосочетание `атомная энергия`. Кто мог тогда думать, что энергия атома станет непреходящим кошмаром для нескольких последующих поколений?!
Что же конкретно являет собой нелинейность, в чём проявляется, зачем знать о ней людям столь консервативной профессии, как аудитор?
Нелинейность окружающего нас мира была присуща ему всегда. Равно как, например, и его квантовость. Однако эта самая квантовость мира нами не ощущается оттого, что она проявляет себя только на субатомном уровне. Вот и нелинейность не проявляла себя ощутимо до тех пор, пока размеры и сложность разнообразных сетей, пронизывающих экономику, не превзошли некоторый предел. Когда это произошло, - а произошло это в единственной на сегодняшний день постиндустриальной экономике США, - практический опыт обогатился наблюдением новых экономических феноменов. Гигантские колебания рынка, неустойчивость государственного бюджета, неслыханные техногенные катастрофы и небывалые террористические акты, нарастающее вмешательство демократического государства в рrivасy граждан и нелепый, абсолютно непредсказуемый отказ главного института демократии в стране, её избирательной системы - всё это лишь разные формы проявление фактора нелинейности. Просто впервые они заявили о себе не в физике элементарных частиц или в устройстве далёких галактик, а в политике и макроэкономике.
Вдумаемся, по самой обычной интуитивной логике, всего этого просто не должно было бы происходить. И, тем не менее, этот неправдоподобный, несовместимый с логикой социального и технологического прогресса мир теперь настолько же реален, насколько он далёк от прогнозируемости. Но без научного предвидения управлять будущим невозможно.
Для иллюстрации тезиса о прогнозируемости процитируем удачную, на наш взгляд, метафору из научной монографии ведущих российских учёных, под названием `Синергетика и прогнозы будущего, вышедшей в 2001 году и трактующей об основах науки о нелинейности. Говоря о проблеме прогноза и контроля с учётом фактора нелинейности систем, они пишут, в частности: В самом деле, близкие траектории у странных аттракторов разбегаются. Достаточно чуть-чуть подтолкнуть систему - и вот уже точка двигается не по правой ветви, а по левой. И богатырь на распутье уже пошел не по той дороге, где `женатому быть`, а по той, где `коня потерять`, а с ним и всё остальное. Родилась новая область исследований - управление хаосом. У разных людей очень часто возникает один и тот же вопрос. Если всё действительно обстоит таким образом, можно ли развалить государство, пользуясь только телефоном и, конечно, компьютерами, просчитывающими опасную неустойчивую траекторию, на которую можно столкнуть державу? Твёрдое `нет` на этот вопрос у большинства нелинейщиков уже сменилось растерянно-осторожным `не знаю`.
Что это? Уж не образ ли вооружённой борьбы грядущий новой эпохи? Да какой там грядущей, уже вполне реально наступившей. Просто `генералы всегда готовятся к прошлой войне`, как отмечал ещё Уинстон Чёрчиль.
Со всеми этими аттракторами-траекториями грамотный человек всегда разберётся, если будет знать зачем. А нелинейщики утверждают, что новый, постиндустриальный мир отличается особенной ролью неустойчивости и что контроль будущего - это контроль устойчивости динамических траекторий.
Как же осуществлять эффективный контроль над постиндустриальным будущим? И в чём же всё-таки состоит будущее контроля?
Оно - в новой методологии, порождённой парадигмальным сдвигом.
В чём-то она расходятся со взглядами классики экономической теории. Если теория `эффективного рынка` изменение цен выводит исключительно из асимметрии информации, то `нелинейщики` эту идею не разделяют, по крайней мере, целиком и полагают рынки живущими по своим, пока что не до конца понятым, законам, которые следует изучать методами и приемами точных наук. Тех же, которые применяются для исследования колебательных химических реакций, изменений солнечной активности или схода снежных лавин. В США эту методологию называют `новой ракетной наукой`. Быть может, из-за того, что ключевые позиции в новой прикладной дисциплине заняли люди, ранее занимавшиеся секретными военными разработками.
Но вначале о парадигмальном сдвиге.
4 Проблема динамики
Проблема динамики бюджета, вообще говоря, переживает пока стадию становления. Специалисты больше знают о проблеме исполнения бюджета. Между тем, рост динамичности и взаимозависимости экономик в условиях глобализации, их принципиальный синергизм потребовали сосредотачивать большую часть усилий по контролю бюджета на априорной стадии. Отсюда потребность в контроле исполнимости бюджета. Смысл и значение новой и безмерно важной для практики теоретической дисциплины в доказательстве научной состоятельности предлагаемых законодателям финансовых планов. Приходится считаться с тем, что на сегодняшний день такой теории в полной и завершённой форме ещё нет. Но лишённый собственной базисной теории, государственный контроль обречён пассивно следовать за той информацией, которую ему предлагают для проверки сами же бюджетополучатели. Однако, как хорошо известно, рациональный выбор на основе одной информации невозможен. Нужно знание, а если его нет, то отсутствует самая возможность прийти к верному умозаключению. Одной лишь информации, сколько бы её ни было и какого качества, недостаточно. За доказательство этого положения Дэниэл Канеман (Dаniеl Каhnеmаn) из Принстонского университета в 2002 г. был удостоен Нобелевской премии по экономике. А поскольку такой теории государственного финансового контроля пока нет, это значит, что при сколь угодно большом объёме собираемой информации о том, как, кем и зачем были израсходованы государственные средства, вынесение объективного решения о целесообразности (а, тем более, об эффективности) расходования финансовых средств бюджетополучателем в принципе невозможно. Просто по определению. А если такое решение даже и будет вынесено, оно всегда может быть оспорено. Собственно, именно это и происходит на практике после всех проверок. Хотя ссылаются в таких случаях вовсе не на отсутствие теории государственного финансового контроля, а всего лишь на трудности с получением информации об исполнении бюджетов. И хотя на свои трудности с получением информации высшие чиновники департамента финансового контроля России жаловались ещё императору Александру I, на самом деле причиной извечной неэффективности государственного контроля является именно несовершенство теории. За прошедшие с эпохи наполеоновских войн почти два века гусиные перья чиновников сменились стальными, а после шариковыми, деревянные счёты и абаки уступили своё место механическим арифмометрам, а те, в свою очередь, - компьютерам, но смысл деятельности чиновников (а также смысл их жалоб) остались теми же: по-прежнему они сравнивают строки в финансовых документах и по-прежнему сетуют на то, что документов предоставлено мало, не тех, не того объёма и качества.
Тот факт, что государственных контролёров, как в развитых странах, так и в странах переходной экономикой преследуют одни и те же проблемы, говорит об универсальном характере явления. И потому нельзя не заметить поразительное отсутствие прогресса в этой жизненно важной для любого государства функции, источник которого - в дефиците теории.
5 Актуальность и новизна теории
Таким образом, актуальность теории назрела уже давно. Современным финансово-экономическим условиям, сложившимся в мире после революции `доткомов` 1995-2000 гг., формирования понятий типа `новая экономика`, `горячие деньги` и `аутсорсинг` должен отвечать и новый методический подход в рамках практики государственного контроля. Включение России во всевозможные транснациональные экономические структуры и совершенно немыслимые ещё в недавнем прошлом политические союзы, формирование принципиально новой социально-классовой стратификации в стране и мире и, особенно, масштабные потрясения, связанных с полной неэффективностью государственного контроля процессов в сфере финансов требуют, наконец, осознать и признать актуальность проблемы теории. Не той или иной формы практики контроля государственных финансов, которая, повторим ещё раз, в принципе не претерпела существенных изменений с эпохи гусиных перьев, не той или иной формы автоматизации конторского труда, которая зачастую воспринимается панацеей. Нет, никакая автоматизация в принципе не может заменить отсутствующую на сегодняшний день полномасштабную теорию, а сейчас это всё более ощутимо тормозит развитие государственного контроля.
Смену парадигмы контроля предельно кратко можно охарактеризовать, как переход от осуществления контроля статического и апостериорного к осуществлению контроля преимущественно динамического и априорного.
Смысл: процессы в финансовой сфере имеют динамический характер, а государственный финансовый контроль осуществляется сейчас в статике, по данным, собираемым четыре раза в год - по окончанию каждого очередного квартала. В этих четырёх контрольных точках с данными и проделываются все операции, смысл которых в статистической (но - NВ! - не динамической) интерпретации. Такого рода подход к методологии контроля предопределён исключительно лишь традициями бухгалтерии, а вовсе не функциональными требованиями идентификации динамической системы, каковой просто в силу определения является система финансов любого государства.
Бухгалтерия - принципиально статична и опирается на статистику, как метод интерпретации. В то же время, статистика не является основанием для вынесения решений в правовой области. Но, отметим, любое суммирование данных, имеющее целью приведения их к некоторой границе интервала, как в случае формирования квартального отчёта, есть статистическая операция. Результаты же статистики, как утверждает современная теория динамических систем, хотя и `познавательны, но неруководительны`.
Чтобы оценить значение новизны данной теории, необходимо принять во внимание последствия смены статической парадигмы на динамическую. Интервал анализа и, соответственно, `зона ответственности` контроля будут расширяться. Сейчас государственный финансовый контроль является пока апостериорной функцией, подразумеваемой на стадии исполнения бюджета, точнее, в те дискретные моменты времени, которые определяются графиком выхода квартальных отчётов. С принятием динамической парадигмы `зоной ответственности` государственного контроля станет также ещё и априорный анализ исполнения государственного бюджета. Правильнее говорить даже об `исполнимости бюджета`. Исполнимость бюджета - это доказательство того, что предлагаемый профиль расходов (при заданном или предполагаемом профиле доходов) бюджета является динамически устойчивым на интервале рассмотрения (один год или несколько лет подряд). Доказать этот тезис, т.е. обоснованно утверждать, что предлагаемый бюджет является исполнимым (или неисполнимым), становится возможным только потому, что изменился характер аргументации. От рассуждений, основанных на данных статистики которая базируется на вероятностных гипотезах, характерных для парадигмы статики, в новой динамической парадигме произошёл переход к вычислению критериев динамической устойчивости, которые уже не связаны ни с какими гипотезами о распределениях вероятностей и т.п. сильными допущениями.
Однако, как и любой выигрыш в физическом мире, данный подход не является исключением и потому требует определённых усилий. В частности, сейчас, предлагая законодателям проект нового бюджета, проектировщики ограничиваются представлением суммарных значений затрат бюджета по его статьям, относимых ко всему году в целом или к его отдельным кварталам. Для того чтобы обеспечить контроль исполнимости бюджета на априорной стадии, им придётся рисовать профили расхода по каждой статье бюджета на каждый банковский день года. Собственно, это и есть динамическое, in vivо, представление модели процесса исполнения бюджета. Точнее, собственно представлением динамики является аппроксимация проектируемого профиля некой стандартной функцией с параметрами. И после того, как такой способ параметризации бюджетного процесса реализован, дальнейшие действия по анализу семейства функций, известных а рriоri до параметров, превращается в стандартные действия, приводящие к вычислению критерия динамической устойчивости. Результатом будет являться бинарный вывод типа `да/нет` в форме ответа на вопрос о реализуемости/нереализуемости данного конкретно предлагаемого семейства профилей расхода/дохода бюджета.
Новизна этой методологии, таким образом, заключается в сближении методов, которыми предлагается получать доказательства исполнения всех предписаний бюджета, указанных в Законе о государственном бюджете на соответствующий год, с методами физических наук. Это объективный путь. Если вдуматься, это вообще единственно возможный путь развития теории государственного финансового контроля. Как всякий по настоящему новый тип методологии, данный подход противоречит всему опыту практиков. Это создаёт им весьма благоприятную возможность для критики новой теории. Однако состояние предметной области бюджетинга на сегодняшний день не просто удручающее, оно катастрофическое. И поэтому на любую критику с позиций традиционной практики (теории-то нет) государственного контроля логичен контрвопрос о том, почему ни один государственный бюджет РФ за время после 1991 года не был выполнен в планируемых предначертаниях?
В самом деле, во всех этих случаях государственный бюджет РФ либо проваливался и подвергался секвестированию, как в период 1991-1999 гг., либо, напротив, исполнялся с незапланированным профицитом, как было в период 2000-2002 гг. При этом источником `успехов` последних лет явилось отнюдь не совершенствование методов планирования бюджета, а всего лишь банальное очковтирательство - занижение прогнозируемой рыночной цены на сырую нефть и ожидаемого уровня инфляции в стране.
Таким образом, новизну теории следовало бы оценивать с точки зрения не только практики бюджетинга, но и теории эффективности. А это создаёт в обозримой перспективе возможности для создания прорывных технологий в предметной области государственного контроля.
6 Методология государственного контроля
Но как снизить риск вечных иллюзий власти в области стратегического планирования если не до минимального, то хотя бы до приемлемого в смысле экономической безопасности страны уровня?
Ответ, на самом деле, прост: действовать по науке. Однако он является, что называется, неартикулированным, т.е. требует интерпретации в терминах практики. Особенность науки как метода в том, что она выступает не столько источником ценных советов того, как надо правильно поступать в тех или иных конкретных ситуациях, сколько руководящей и направляющей силой в части, как не надо поступать ни при каких обстоятельствах. Говоря языком физики, наука определяет `бритву` - способ запрета всего того, что не может быть в принципе реализовано в физическом мире. Следовать рекомендациям науки, в первую очередь, означает избегать `запрещённых` решений. Всё, что противоречит принципу `бритвы` фундаментальной научной теории, всё это обречено на нереализуемость, а, следовательно, на бесцельную растрату ресурсов. В истории страны уже было невероятное количество всевозможных масштабных проектов, сулящие неслыханную выгоду. Несмотря на всю их, зачастую, абсолютно полную логичность, складность, понятность, а, главное, правдоподобность, подтверждаемую к тому же мнением солидных экспертов, они столько уже раз с треском проваливались, унося немеренные деньги из государственного бюджета, что возникает вот какой законный вопрос. А что, разве нельзя по каждому проекту, стоимость которого превышает, например, миллион рублей, делать проверку на фундаментальные ограничения? То есть, не на заключение ведомственных экспертов на технологическую или, там, на социально-экономическую реализуемость проекта, а проверка на то, что сам по себе замысел не содержит нарушений фундаментальных ограничений.
Таким образом, смысл аргументов, которые должны быть получены в процессе анализа материалов проекта на удовлетворение фундаментальным ограничениям, сводится к перемещению результатов научного аудита в правовое поле. Только тогда у инициаторов проектов сможет проявиться некое сознание ответственности - их лично, а также их правопреемников, отсутствующее на сегодняшний день. Кроме того, упростится поиск того, кто был реальным инициатором провального проекта, но затем, ещё до того, как проект завершился, тактически грамотно `перешёл на другую работу`.
Будем называть эту проверку методологическим аудитом. Чтобы этот термин наполнить содержанием, прибегнем к методологическому аудиту тех наиболее опасных иллюзий, которые преследуют государственный контроль. Притом не только в России. Примеров тому, что функции государственного контроля не реализуются надлежащим образом, полным полно во всём мире. Беда Nо1 России вовсе даже не в обилии дураков, как принято считать, а в дефиците умных. Особенно обостряется эта проблема с продвижением вверх по вертикали власти. Проблема качества национальной элиты известна. Её главным проблемным вопросом является создание эффективных фильтров на пути проникновения в эшелоны власти психологии толпы. Классический труд Чарльза Маккея `Наиболее распространённые заблуждения и безумства толпы` был издан в Лондоне ещё в 1841 году и многократно переиздавался. Главный объём книги составляет история человеческой глупости в области финансовой деятельности и, в первую очередь, государственной. В 1897 году французский философ и политик Гюстав Лебон издал одну из лучших книг по психологии толпы - `Толпа` (Тhе Сrоwd). Главный вывод Лебона таков: `примкнув к толпе, люди - независимо от их личной сути, схожести или же несхожести в образе жизни, независимо от рода занятий, характера и уровня развития - начинают думать, воспринимать мир и действовать совершенно иначе, нежели каждый из них думал бы, воспринимал мир и действовал, будь он наедине с собой`. Исследователь объясняет: `К этому их побуждает иной, коллективный образ мышления, сопутствующий преобразованию отдельных людей в толпу`. Всё это давно известно на уровне классических обобщений. Так, у Шиллера мы находим `Каждый взятый в отдельности человек вполне разумен и рассудителен, став же членом толпы, он немедленно превращается в болвана`. А Ницше идёт дальше: `Безумие - явление относительно редкое на уровне отдельной личности, чрезвычайно распространено на уровне наций и государств на протяжении исторических эпох`.
Но принцип государственного контроля должен быть адекватен именно тому контингенту, который реально выступает субъектом государственного контроля. А это означает, что контролироваться должна отнюдь не норма, но крайние пределы, за которыми наступают необратимые последствия. По этой логике государственный контроль непременно должен включать функции:
- определения критических границ устойчивости системообразующих институтов, таких, в частности, как госбюджет, оборона, жизнеобеспечение и правопорядок;
- мониторинг текущего состояния системообразующих институтов в отношении указанных критических границ устойчивости.
Именно в этом отличие государственного контроля от таких, например, структур, как КРУ министерств и ведомств, фискальных органов, надзорных и охранных структур. Указанные структуры являются структурами власти и обслуживают её интересы, государственный же контроль - это национальные интересы, которые не всегда и необязательно совпадают с вектором режима.
7 Национальные особенности контроля в России
Политические режимы, как известно, приходят и уходят, национальные интересы остаются всегда и государственный контроль призван их блюсти.
Ещё раз. Нормы в поведении толпы, коей по определению является вся власть в такой стране, как Россия, с её разрушенной до основания системой воспроизводства элит, нет и не может быть - просто по определению. Однако поскольку никакой иной власти нет и не предвидится, контроль должен быть настроен не на достижение нормы, которой, повторим ещё раз, нет, а только на то, чтобы свести к минимуму последствия того, что у Маккея совершенно справедливо именуется `заблуждения и безумства толпы`.
Снова и всё о том же. Если допустить, что выше была сказана неправда и что власть в России, на самом деле, формируется вовсе не из людей толпы, а из лучших и достойнейших представителей нации, то как это совместить с известными фактами. А факты таковы. `Достижения` постсоветской России по оценке авторитетных международных организаций ставят её в один ряд с наиболее отсталыми режимами. По уровню ВВП на душу населения - 60-е место в мире, между Мексикой и Ливаном. По уровню коррумпированости её элиты - 88-е место в мире (индекс СРI-2003), рядом с Пакистаном, Алжиром и Албанией. По уровню свободы предпринимательства у России 112-е место, ниже нас уже государства типа Нигерии. По уровню безопасности жизни в городах дорогая наша (во всех смыслах) столица Москва вообще на 184-м месте, даже ниже г. Хараре, столицы Зимбабве, в котором идёт гражданская война и царит расизм. По уровню свободы прессы у России 121-е место из 139, но утешает, что Беларусь и Туркменистан ниже. В индексе охраны прав собственности Россия в рейтинге на 75-м месте, по уровню аудиторских стандартов на 74-м, по состоянию здоровья банковской системы на 73-м, по бизнес-этике на 73-м. По распространенности отмывания денег через банки Россия вообще на 78-й позиции, опережая лишь Гаити и Зимбабве. Список тех позиций, по которым Россия опережает лишь самые отсталые режимы, легко продлить. Есть и первые места. Так, абсолютное первое место в мире Россия удерживает по такой номинации, как число убийств и прочих видов насильственной смерти - в этом показателе мы `опережаем` даже Африку.
Никак не комментируя эти данные в политическом плане, отметим то, ради чего они были приведены: `нормой` ситуацию в России признать было бы методически неверно. А, следовательно, и выстраивать государственный контроль вокруг соблюдения нормативов в стране с далеко отстоящей (NВ!) от понятия `норма` социально-экономической ситуацией есть неправильный в методическом отношении подход.
Таким образом, национальная особенность государственного контроля в России может быть описана термином fооlрrооf, смысл которого - в защите от неправильных или от слишком рискованных управляющих воздействий.
Как должен быть устроен такой контроль? Вначале контрпримеры.
Яркие примеры того, как не надо контролировать гигантские затраты из казны, в России/СССР имеются в совершенно немеренных количествах. Этот пласт национальной истории ещё ждёт своего исследователя. В крайне сжатой форме дадим беглый обзор наиболее типическим случаям, которые важны здесь в плане обосновываемого тезиса.
Пример 1. В 60-е годы политическое руководство страны решило, что совершить прорыв в технологическом плане возможно за счёт тотальной автоматизации управления. Был запущен гигантский проект ОГАСУ, во главе которого был утверждён выдающийся математик В.П. Глушков. Финансирование проекта осуществлялось в неслыханных масштабах, была создана по сути дела целая отрасль со своими исследовательскими институтами и производственными мощностями. Проблеме постоянно посвящались передовицы `Правды`, в ЦК функционировал соответствующий отдел. Однако надежды не оправдались, и проект был, без лишнего шума, свёрнут. Затраты на проект ОГАСУ, которые превысили стоимость миссии `Аполлон` высадки первого человека на Луну, были списаны и забыты. От эпохи повсеместного внедрения АСУ остался разве что только фольклорный термин `обасучивание`.
Пример 2. В 70-е годы политическое руководство страны решило помочь Каспийскому морю, которое оказалось перед угрозой усыхания. Море отступило от прежних мест обитания людей на десятки километров. Возникло предложение повернуть часть стока сибирских рек по специальной системе каналов на юг, в бассейн Каспия. Был предложен соответствующий проект и начаты работы. Однако развитие проекта затормозилась - вначале из-за активности экологического движения, а затем началась эпоха политических изменений. Но самое интересное, что за это время Каспий перестал усыхать и принялся наступать на места обитания людей, вынуждая их покидать дома и хозяйство. Впрочем, по большей части, эти проблемы к тому времени отошли к ведению уже других независимых государств, образовавшихся после распада СССР.
Пример 3. В 80-е годы политическое руководство страны решило дать достойный отпор агрессивным планом Президента Р.Рейгана, запустившего Директивой Nо119 так называемую `стратегическую оборонную инициативу` (SDI). Были проделаны колоссальные исследовательские работы, заслушано множество экспертов. Физики, - как советские, так и американские, - дружно объявили проект SDI блефом. Однако в ЦК возобладало лобби военно-промышленного комплекса, которое безмерно завысило опасность, якобы исходящую от SDI. Программа SDI так никогда и не была осуществлена, но отражение мнимой угрозы обошлось стране в колоссальные затраты. Кроме того, США удалось, блефуя угрозой развёртывания неосуществимой на самом деле SDI, вырвать у СССР принципиальные политические уступки. Этот военно-экономический провал стал для СССР тем же, чем в своё время стала Цусима для царской России и, несомненно, ускорил процессы деградации и распада страны.
В чём оказались ущербны перечисленные выше проекты?
Во всех трёх примерах были проигнорированы фундаментальные, хотя и не показавшиеся инициаторам проектов важными, ограничения. Их неучёт в итоге обернулся бесполезной растратой материально-финансовых ресурсов и компрометацией выдающихся специалистов и руководителей.
Так, в проекте ОГАСУ не были учтены положения теории информации (смысл которых, упрощённо, в том, что `хвост не может махать собакой`). На тот момент эти выводы теории были хорошо известны, см., в частности, классический труд У. Росс Эшби `Введение в кибернетику`. - М.: Мир, 1959, но возобладал `практический` подход. Однако ещё от зарождения науки, как метода, было известно, что `нет ничего практичнее хорошей теории`.
В проекте переброски рек были проигнорированы геоморфологические закономерности и приняты во внимание лишь конъюнктурные цели. Такого рода просчёт вообще является проявлением национальной беды Nо1: дураки, презирая теорию, гордятся, что они - практики, близкие к реальной жизни.
В проекте же о построении/отражении SDI доводы физики столкнулись с непроницаемостью сознания престарелых руководителей СССР.
Однако все три указанных мифа в настоящее время реанимируются.
Программа `Электронная Россия` является практически в чистом виде римейком ОГАСУ. Программа переброски части стока рек Сибири в страны Центральной Азии снова обсуждается на уровне политического руководства страны. Римейк программы SDI под названием `Национальная ПРО США` профинансирован администрацией Президента Буша-мл.
Ни одна из этих программ, финансируемых из госбюджетов, так и не получила научных доказательств их реализуемости. Но, - и это важно - этих доказательств никто не требует. Политики увлечённо рассуждают только и только о том, какова выгода от этих проектов и насколько они осуществимы в технологическом и финансово-экономическом плане.
Таким образом, рецидивы прежнего - неуспешного - мышления снова готовы проявиться на уровне практической политики. Только теперь Россия гораздо беднее во всех отношениях и эти ошибки могут обойтись ей дороже.
8 Исполнимость государственного бюджета
С учётом выше изложенных соображений и контрпримеров вернёмся к проблемам исполнения, а также исполнимости государственного бюджета. Ключевым вопросом в обозначенной проблеме является динамика бюджета.
Проблема динамики бюджета, вообще говоря, переживает пока стадию становления. Специалисты больше знают о проблеме исполнения бюджета. Практикам же, включая в их число и законодателей, бюджетный процесс и вовсе зачастую представляется сводящимся лишь к функциям бюджетинга. Некоторые народные избранники, завершив свой труд по принятию бюджета на очередной год, так и говорят в телевизионную камеру: ну, вот, завершился бюджетный процесс, теперь можно заняться иными, и тоже немаловажными, государственными проблемами. Не отрицая важности проблем, с которыми сталкиваются избранники народа, отметим, бюджетный процесс начинается не в момент поступления проекта бюджета в законодательный орган власти, и не заканчивается в момент, когда очередной бюджет становится Законом. Временные рамки жизненного цикла бюджета шире того конкретного года, в течение которого он непосредственно исполняется. Они включают интервал предварительных предложений, формируемых экспертами задолго до того, как предложения по бюджету будут приняты исполнительной властью и уже как официальный документ поступят на рассмотрение законодателей. В эти же временные рамки следует внести и этап независимого государственного финансового контроля, осуществляемого по завершении непосредственного исполнения бюджета. Таким образом, изменения информации о состоянии бюджета происходят достаточно длительное время, заведомо превышающее календарный год. Будем включать в рассмотрение понятия `динамика` весь тот интервал, в течение которого осуществляются контрольные мероприятия по планированию, анализу, исполнению и контролю бюджета - вплоть до момента утверждения законодателями отчёта органа независимого контроля об исполнении бюджета. Таким образом, понятия `динамика` и `контроль` оказываются неразрывно связанными. Потому, говоря о динамике, следует иметь в виду те изменения реального состояния бюджета, которые известны на основании (и вследствие) реализации функций контроля. Теория контроля государственного бюджета на сегодняшний день - дело будущего. Но, как и всякая государственная функция, контроль бюджета имеет свою историю.
Вначале была практика. Контроль государственного бюджета в России начал систематически осуществляться в правление Императора Александра I, озаботившегося порядком в государственных финансах, расстроенных в ходе войны с Наполеоном. Первым государственным контролёром в российской истории стал крупный теоретик барон Балтазар Балтазарович Кампенгаузен, назначенный на этот пост в 1811 году и 12 лет руководивший независимым государственным контролем в Империи. Несмотря на огромные усилия этого выдающегося руководителя, вверенный ему аппарат так и не смог наладить эффективной системы финансового контроля в России. После смерти барона пост государственного контролёра длительное время оставался вакантным. И с тех пор организация контроля государственного бюджета остаётся в России одним из самых проблемных вопросов. Так, Николай Васильевич Коковцев, руководивший министерством финансов России с 1906 по 1913 год, дал такое определение характера проблем, присущих финансовому управлению: `Нет другой области, которая бы менее поддавалась новшествам, чем область финансового управления, и нет другой области, в которой всякие неудачные эксперименты не проявляли бы своего гибельного влияния так быстро, как эксперименты в области финансов`. Этот тезис, видимо, следует толковать как необходимость развития адекватной теории государственного бюджета и его важнейшей части - теории контроля государственного бюджета. Дефицит теоретического знания в этой области ощущается сейчас с особенной силой. Это вызвано особенностью того исторического перелома, на котором сейчас в политико-экономическом смысле оказалась Россия, и который совпал с кризисом идентичности мировой финансово-экономической системы. Можно утверждать, что наряду с извечной проблемой эффективности финансового контроля государственного бюджета России появился и ряд новых проблем, обусловленных как вовлечением российской экономики в международное разделение труда, так и кризисом, развивающимся в мировой экономике.
В самом деле, методические основы сверки предписанных Законом о бюджете и фактических расходов остались неизменными за те почти двести лет, которые существует независимый государственный контроль в России. Столь же неизменны в течение без малого двух веков и недостатки контроля. Это низкая оперативность, неполнота и неэффективность. Такие феномены, как `новая экономика`, `горячие деньги`, глобализация, сети, реинжиниринг бизнес-процессов, аутсорсинг, глубокая трансформация функций капитала, а также вызванные этими феноменами социальные подвижки преобразовали идею финансового контроля из по преимуществу юридической (казуальной) в преимущественно экономическую (функциональную). Контроль бюджета dе fасtо возвращает себе задачи управления и предвидения, отчего неизбежен крен в методических разработках контроля государственного бюджета на функции, позволяющие дать управленцам инструмент управления будущим.
Потребность в теории контроля государственного бюджета выросла не только (и даже не столько) из порождённой практикой сверки финансовой и иной отчётности, сколько из управления общим экономическим равновесием. Сущность современного исторического периода в России заключается в том, что, буквально в реальном времени, идёт переосмысление и трансформация характера общего экономического равновесия в стране и роли в нём бюджета с его системообразующей функцией. Если предельно кратко, тип равновесия изменяется от определения `гомеостаз` к определению `гомеорез`. Первое означает устойчивость относительно стационарного состояния, многомерной точки в некотором пространстве. Второе - устойчивость относительно уже не точки, а траектории, некоторого многомерного нестационарного процесса. В более конкретных терминах различие ситуаций истолковывается как переход от бюджета выживания к бюджету развития. Развитие означает динамику.
9 Исполнимость и динамика бюджета
Поскольку понятие и роль динамики является ключевыми в проблеме, войдём в некоторые подробности. Динамика бюджета возникла из аналогии с динамикой полёта. Динамика бюджета в теории контроля государственного бюджета подразумевает ту же роль и научные основания, что теоретическая механика в физических науках, а в смысле целей она направлена на то, чтобы отчасти потеснить бюджетную политику из практики принятия решений в деле управления государственными финансами. Собственно, любая политика (включая и религию) до тех пор замещает теорию в приложениях, пока не накапливается критическая масса идей, способных предложить практикам что-то более привлекательное, чем политические обряды и ритуалы.
Поводом для развития новой теоретической платформы стал кризис бюджетной политики в условиях перехода экономики России к рынку. В основе бюджетной политики России в течение десяти последних лет лежит так называемая теория сбалансированного бюджета, успешно оправдавшая себя в период Великой депрессии в США 1929-1932 гг. и потому ставшая ориентиром политиков и руководителей Минфина России. Но с исторически отдалённого периода начала прошлого века и сама Америка, и многие другие страны от такой схемы формирования бюджета отказались, поскольку она не смогла помочь в условиях кризисов, последовавших за Великой депрессией. Неизменной оставалась только бюджетная политика в России. Сущность сбалансированного федерального бюджета заключается в трёх постулатах. Первый состоит в том, что в краткосрочном плане достигается балансировка доходной и расходной частей, что, впрочем, относится лишь к федеральному бюджету. Бюджет консолидированный в расчёт принимается, но в итоге так и остаётся несбалансированным, поскольку законодательному утверждению не он подлежит. Второй постулат заключается в стратегической установке на уменьшение инфляции путём ограничения совокупного внутреннего спроса и сдерживания денежной массы. Отсюда - сегодняшний уровень монетизации российской экономики, являющийся одним из самых низких в мире: денег не хватает всем занятым в бюджетной сфере, их не хватает промышленности и банкам. Третий постулат - это относительная стабилизация курса рубля по отношению к доллару. Надо отметить, следуя принципам сбалансированного бюджета, правительство РФ сумело добиться успехов в макроэкономической стабилизации. Однако с помощью данной стратегии не удалось преодолеть зависимости экономики от внешних факторов: рост доходов бюджета все последние годы определялся исключительно благоприятной конъюнктурой весьма либерализованного мирового рынка нефти. Такое наблюдение влечёт следующий не слишком оптимистический вывод: сбалансированный бюджет можно гарантировать только на весьма непродолжительный период времени.
Но это лишь результаты элементарного анализа роли бюджетом, в том, что подразумевается экономическим равновесием. В то же время, основные риски, связанные с проводимой бюджетной политикой, являются не столь уж очевидными. Дело в том, что внутри бюджета происходит разбалансировка расходной и доходной части консолидированного бюджета. В бюджете это выглядит как разрыв между законодательно оформленными обязательствами правительства и его возможностями, а на деле - это `недофинансированные мандаты` субъектов федерации. Притом структурная деформация бюджета затрагивает не только расходную, но и доходную часть. При формировании собственной доходной базы в условиях такого сбалансированного бюджета у субъектов федерации отсутствует долгосрочная перспектива, что является угнетающим фактором развития, как экономики, так и социальной сферы. В целом сбалансированный бюджет теперь уже является, скорее тормозом, чем стимулом при переходе к высоким темпам экономического роста. Между тем, в финансовой науке существуют и иные теории формирования бюджета, в частности, теория функциональных финансов, которой руководствуются в странах ЕС. Она предусматривает сбалансирование не только федерального бюджета, но и сбалансирование всей экономики страны в целом. При этом дефицит или профицит государственного бюджета в теории функциональных финансов формируется в зависимости от стадии развития экономики.
Таким образом, проблема - в создании теоретической базы перехода к устойчивому росту экономики России, управляемому заданием параметров вектора динамики бюджета. Контроль государственного бюджета при этом является средством достижения динамического равновесия в экономике.
Гомеорез в контексте такого управления предполагается управлением уже не в течение одного финансового года, а устойчивым движением в ходе реализации стратегической программы правительства в течение нескольких последовательных лет, число которых определяется длительностью тех или иных циклов экономической конъюнктуры. Как раз именно так организован контроль бюджетным комитетом Конгресса США за федеральным бюджетом США. За основу взят 11-летний бизнес-цикл, на который для рассмотрения законодателей ежегодно моделируются основные тренды бюджета. Практика эта носит название стратегического контроля профицита бюджета и основана на принципиальном отказе от достижения баланса именно текущего бюджета в пользу достижения профицита бюджета в продолжение нескольких лет.
10 Новая парадигма государственного контроля
Суть новой парадигмы государственного контроля, предельно кратко, сводится к расширению `зоны ответственности` института независимого государственного контроля как такового. Актуальность проблемы раскрыта в ряде работ авторов. На практическом же уровне решение задачи контроля исполнимости государственного бюджета предполагает участие экспертов органов независимого государственного финансового контроля в разработке бюджетов всех уровней - от федерального до местных и ведомственных.
Если на нынешнем этапе развития информационных систем комплекс контрольных мероприятий и комплекс обеспечивающих их аналитических средств сориентированы на проверку результатов исполнения бюджета, то теперь предлагается а рriоri проверять также и исполнимость бюджета.
Парадигмой контроля сейчас является сравнение плана с исполнением, чему отвечает вид простейшей информационно-логической схемы процессов анализа информации в органах независимого государственного финансового контроля. В технологическом смысле данная схема подчинена практической задаче о фильтрации входной информации, превращении её в выходную, т.е. такую, из которой устранены все недостоверные сведения о результатах расходования государственных финансовых средств. Назовём данную схему традиционной. Но это не все те задачи, которые можно и нужно решать. Прибегая к наглядной аналогии с процессом планирования подготовки начальных данных для пуска ракеты стратегического назначения (РСН), можно говорить о необходимости аппарата `бюджетной фильтрации` как аналога т.н. `баллистической фильтрации`, используемой при планировании пусков РСН. Баллистическая фильтрация, как метод, позволяет определить досягаемость тех или иных целей для заданных начальных условий и запасов компонентов ракетного топлива на борту РСН.
Реализуемость целеуказаний, а - по аналогии с ней - реализуемость госбюджета имеют между собой чрезвычайно много общих понятийных позиций. Это определяет и сродство задач. Так, в частности, так называемый баллистический фильтр первого уровня (БФ-1) есть ничто иное, как просто табличная проверка на соответствие между дальностью и расходом топлива. Аналогичная проверка должна выполняться в ходе экспертизы проекта бюджета путём сравнения планируемых доходных и расходных статей. Но уже этапы контроля уровня БФ-2 и выше не имеют удовлетворительной аналогии в бюджетном планировании. Можно говорить о необходимости проверки семантики (смысловой нагрузки) планируемых статей бюджета, а также динамической устойчивости экономической траектории, определяемой структурой планируемого бюджета, в технологиях, являющихся аналогами БФ-2 и методики т.н. `контроля реализуемости целеуказаний` (КРЦУ).
Тогда априорный контроль реализуемости госбюджета (КРГБ) должен иметь трёхзвенную структуру, которая в первом приближении может быть описана, как реализация комплексного семиотического процесса контроля:
- синтаксиса бюджета;
- семантики бюджета;
- прагматики бюджета.
Контроль синтаксиса бюджета предполагает выполнение операций по трансляции описания бюджета, выполненного на языке составления таблиц, с целью выявления лакун, несоответствий, незавершённости логических выражений и функций от бюджетных позиций и прочих ошибок с целью их устранения. В той или иной (необязательно даже автоматизированной) форме это уже выполняется в ходе составления экспертизы бюджета.
Контроль семантики бюджета предполагает выполнение операций по проверке:
- смысловой нагрузки исходного синтаксически корректного текста бюджета;
- адекватности ожидаемых результатов исполнения бюджета соответствующему Закону о бюджете.
Можно говорить о том, что сейчас эти функции реализуются лишь во второй части, в форме проверки целевого использования бюджетных средств, но только по результатам контрольных мероприятий. Доказательства того, что текст бюджета был семантически верен на этапе планирования, не могут быть приведены без привлечения трудоёмкой процедуры анализа, которая реализует функции, аналогичные тем, которые присущи редактору связей в стандартном компиляторе любого алгоритмического языка.
Анализ существующих подходов и средств показывает необходимость решения следующих проблем теоретического характера для создания метода поддержки интерактивного проектирования и функционального контроля на исполнимость бюджетных конструкций:
- отсутствие вполне развитого и общепринятого подхода к интерпретации объектов бюджетного проектирования и функциональных связей между ними в логических языках;
- недостаточная теоретическая проработка средствами логического программирования вопросов взаимодействия лиц, принимающих решения (ЛПР), - с одной стороны и аналитических систем - с другой;
- проблема логической поддержки взаимосогласованного состояния объектов (контроля) в моделях бюджетных процессов.
Каждая из названных выше проблем соответствует отдельной области исследований, со своими задачами и методами их решения. С точки зрения математической логики, исчисление предикатов первого порядка и основанные на нём логические языки являются ни чем иным как средством описания `объектов` и `связей` между ними, но при этом под термином `объект` понимается просто элемент данных - терм. Например, если терм есть наименование бюджетной позиции или численное значение, тогда баланс может рассматриваться как описание связей между `объектами`.
Контроль прагматики бюджета предполагает выполнение операций по проверке динамической устойчивости уже окончательно спланированного и предназначенного к реализации бюджета. Можно смело утверждать, что эта задача вообще не решается в современных условиях, потому что она даже ещё не была поставлена. Между тем, её важность просто-таки неоценима: построить выверенный по доходам и расходам, но нереализуемый из-за заложенной в него динамической неустойчивости бюджет, это всё равно, что ввести в ракету полётное задание, не отвечающее боевой задаче.
Динамические проблемы в рассмотрение макроэкономики ввёл ещё в 1939 году Пол А. Самуэльсон, за что и был в итоге награждён Нобелевской премией по экономике за 1970 год, первым из американцев. Предложенный им подход к анализу динамической устойчивости удивительно прост - как в исполнении, так и в понимании замысла контроля. Образно говоря, базовая теория Самуэльсона утверждает, что `нормальному` состоянию бюджетного процесса отвечает квазипериодический процесс с конечными амплитудами, в то время как `ненормальных` состояний - два: первому отвечает взрывной рост флюктуаций, другому - затухание колебаний, гиперустойчивость.
Примером первого исхода являются завершения жизненных циклов всех финансовых пирамид, ярким примером второго можно считать общую ситуацию в российской науке, которая, пройдя `точку возврата`, умирает.
Вне зависимости от размеров макроэкономического субъекта, тип его поведения может быть определён тем, в каком структурном соотношении находятся такие критически важные характеристики расхода бюджетных средств, как потребление и инвестиции в развитие. А поскольку структура расхода в принципе уже на стадии проектирования, стало быть, уже на этой стадии может быть сделан вывод о характере макроэкономической траектории, определяемой расходом.
Ответ может быть сведён к одному из трёх возможных выводов: траектория устойчива, траектория неустойчива, траектория гиперустойчива.
Иными словами, разложив бюджетные траты на предстоящий год по дням и получив, тем самым, годограф из приблизительно 300 точек, можно убедиться, что траектория на всём протяжении лежит в допустимой зоне, или, напротив, начиная с некой точки годографа, оказывается в той или иной области, соответствующей недопустимому поведению. В последнем случае бюджет подлежит корректировке.
В общем-то, все задачи, которые необходимо решить для обеспечения независимого государственного контроля аналитическим инструментарием нового типа, достаточно просты и не требуют, по крайней мере, на первом этапе серьёзных капиталовложений. Однако, как показывает опыт, имеются большие психологические трудности адаптации к идее представления о бюджете как о динамической системе.
Причины этого насколько же ясны, настолько и труднопреодолимы. Дело в том, что статистика, которой пользуются бухгалтеры и аудиторы, в принципе исключает время как фактор. Интервал времени, к концу которого бухгалтеры относят подсчитанные путём суммирования и усреднения за этот интервал данные (конец месяца, квартала, года и т.д.), жёстко задан, а другой формы участия времени в анализе данных не предполагается ни статистикой, ни бюджетным кодексом. Динамические же системы как раз и основаны на том, что требуют следить за данными во времени без всякого усреднения за год, квартал, месяц и т.д. Для осуществления контроллинга и мониторинга, на самом деле, не подготовлены ни существующие формы отчётности, ни сами сотрудники, части которых, чтобы поддерживать онлайновые функции, пришлось бы перейти на более сложный режим работы. В общем-то, задача, по-видимому, разрешимая, раз уж существуют, например, компании Rеutеrs, Вlооmbеrg и многие другие, обеспечивающая всемирный мониторинг рынков в реальном времени, но приблизиться к их режиму работы - не к онлайну, а даже просто хотя бы к аккуратной ежедневной выдаче оговоренных объёмов зафиксированных данных - пока несбыточная мечта в условиях России. И не только в России. Так, и в актуальных документах ЕURОSАI отмечается, что проблема регулярности поступления информации от бюджетополучателей в большинстве европейских стран не имеет удовлетворительного решения.
Особенно остро все эти проблемы проявляются в Вооружённых Силах России, поскольку именно в них сосредоточены стратегические ресурсы, что в принципе создаёт здесь предпосылки для решения указанных задач. Однако проблема исполнимости бюджета нетривиальна. В том смысле, что проблема и её решение обусловлены отнюдь не банальной нехваткой оборудования, компьютеров, баз данных и прочих технологических средств. Истоки, скорее всего, в системных характеристиках финансового организма Вооружённых Сил, динамике обращения их финансовых средств. Дело в том, что скорость обращения денежного агрегата М2, определяемая как отношение ВВП к М2 и имеющая размерность (n/год), высока для всех постсоветских экономик. В частности, в России она в разы превышает аналогичные показатели США, Европы, Японии и даже некоторых стран Африки. Вот потому-то обращение бюджетных денег в принципе невозможно сейчас отследить существующими в настоящее время средствами независимого государственного финансового контроля. Поскольку характерный период обращения денег в экономике (величина, обратная скорости обращения) для экономики России по данным Госкомстата РФ составляет всего лишь 1.5-2 месяца, а отчётность и контроль оперируют квартальными сроками. В то же самое время, в странах с развитой рыночной экономикой цикл обращения агрегата М2 примерно соответствует продолжительности типичного инвестиционного проекта (1-2.5 года), тогда как в России и постсоветских странах он в большей степени соответствует типичному времени реализации потребительских товаров. Эта особенность финансового обращения приводит к тенденции неоднократного и глубокого пересмотра бюджета в течение всего срока его исполнения. Соответственно, исполнение государственного бюджета превращается в импровизацию, а их аудит - в импровизацию вдвойне. Подчеркнём, что в Вооружённых Силах с высочайшей динамикой бюджета, обусловленной финансированием боевых действий на Северном Кавказе, этот тезис `работает` особенно наглядно. Но где позаимствовать полезный опыт? Ведь США и другие развитые страны не сталкиваются с высокой динамикой агрегата М2. У США до войны в Ираке проблемы пересмотров бюджета не было, нет и соответствующего опыта.
Есть ли достойный выход из этой ситуации?
Выход, на самом деле, уже, в общем-то, известен и он имеет глубокое научное обоснование, притом он целиком выработан в трудах отечественных учёных и, парадоксальным образом, этот опыт пригоден исключительно в условиях экономик России и постсоветских государств. Речь идёт о том, чтобы большую часть контроля бюджета сосредоточить на этапе подготовки бюджета, для чего потребуется ввести и использовать принципиально новое понятие исполнимость государственного бюджета. Повторим ещё раз, это понятие востребовано специфическими условиями постсоциалистической, пусть даже уже официально признанной рыночной в США и ЕС, экономики РФ. Контроль исполнимости бюджета, в предельно кратком изложении, есть моделирование качественного характера динамики планируемого бюджета с целью убедиться в текущей устойчивости бюджетной траектории к малым возмущениям, т.е. к тем отклонениям от плана, которые просто неизбежны в реальной жизни. Динамика бюджета России, а также бюджета Вооружённых сил, как отмечалось выше, имеет специфику, но специфика эта такова, что она вполне поддаётся экономическому моделированию.
11 Математический метод и его воплощение
Далее проблема уже не может обсуждаться без привлечения аппарата математики. Однако ограничимся лишь указанием на решение и не станем в данной НИР входить в математические подробности получения выводов.
Использование математических моделей в экономике имеет более чем полуторастолетнюю историю и восходит ещё к работам Огюстена Курно, создавшего в 1838 г. одну из первых моделей конкурентного равновесия, а также Леона Вальраса, одним из первых начавших включать математические модели в свой курс политической экономии, который он читал в Лозаннском университете в середине ХIХ века. Позже в трудах классиков экономической науки получил обоснование подход к прогнозированию развития процессов, который можно было бы назвать квазистационарным, - это когда изучается смещение точки равновесия динамической системы, вызванное изменением ряда параметров модели. Ключевая концепция классической политэкономии, подразумевающая существование автоматического равновесного механизма, сформулирована ещё в метафоре `невидимой руки` Адама Смита. Но при всей классической разработанности `квазистационарный подход эффективен лишь до тех пор, пока, в силу каких-то причин, характер стационарного состояния не будет изменён кардинальным образом. Подобные изменения, именуемые в математике бифуркациями, являются предметом рассмотрения уже нелинейного анализа, дальнейшее развитие которого приводит ко всё большей распространённости приложений подхода - от физики и биологии к социологии, экономике и финансам. Важнейшими понятиями нелинейного анализа наряду с математическим понятием `бифуркация` являются также ещё `странный аттрактор`, `предельный цикл`, `диссипативная структура`, `катастрофа`, `особенности` и, что особенно важно для нашей работы, также и `устойчивость`. Методологический базис, на который опиралось настоящее исследование, составили труды таких корифеев отечественной школы, как В.И. Арнольд, А.А. Дородницын, С.П. Курдюмов, С.П. Капица, Н.Н. Моисеев, Г.Г. Малинецкий, А.А. Петров, А.Н. Тихонов, А.А. Шананин и в целом представляемое ими научное направление, которое теперь всё чаще называют `синергетической экономикой`. Значительное влияние на выбор направления исследований оказали труды и ряда зарубежных авторов, как классиков, лауреатов Нобелевской премии по экономике К.J. Аrrоw, G. Dеbrеu, J.М. Кеynеs, I. Рrigоginе, Р.А. Sаmuеlsоn, R. Sоlоw, J.А. Sсhumреtеr, J.Е. Stiglitz, так и ряда современных исследователей, работающих в области приложения методов математической экономики, в частности, Р. Ваk, J. Веnhаbib, В.D. Наssаrd, R. Маy, Т. Рuu, Т.F. Ruthеrfоrd, Н.G. Sсhustеr, W.В. Zhаng. На выборе собственно направления исследования ощутимо сказались также философские труды ряда выдающихся мыслителей, предопределивших парадигму современного научного метода, среди них в частности, укажем труды Аристотеля, Г.Ф.-В. Гегеля, Р. Декарта, К. Маркса, Дж. фон Неймана, В. Парето, А. Смита, Й. Шумпетера, Ф. Энгельса. Настоящее исследование развивает заложенную ими теоретическую и методологическую базу.
Ключевые слова, органически сопровождающие идею данной работы, это - математическое моделирование. Не секрет, финансовый контроль с экономикой имеет не слишком уж много общего. Ведь функции контроля определены задачами, вытекающими из Закона о бюджете, который должен быть неукоснительно выполнен. Но, - и это важно! - законы экономики объективны, и потому с ними тоже приходится считаться, равно, как и с Законом, только другой - объективной, физической природы, игнорировать воздействие которой на процесс исполнения бюджета контрпродуктивно.
Что же принципиально важного в законах экономики для аудита?
Многое. Но ограничимся лишь наиболее наглядной в данном контексте ссылкой. Главное в том, что экономическая динамика имеет циклы, и самый из них короткий это трёхлетний т.н. `полу-Жугляр`, точнее, нисходящая или восходящая ветвь `полного` цикла Жугляра, длящегося 6-7 лет.
Смысл: никакая экономическая динамика не укладывается в год; чтобы её учесть, необходим, как минимум трёхлетний период. Иными словами, любой финансовый анализ и аудит, которые распространяются только на год, заведомо обречены на проблемы, и это хорошо знают опытные финансисты. Характерно, что, например, Счётная палата Российской Федерации недавно перешла на трёхлетний цикл анализа и прогноза исполнения федерального бюджета. Суть `национальной особенности исполнения бюджета в России` можно кратко свести к следующему положению: необходимо ещё а рriоri учесть высокую динамику бюджета бюджетного процесса. И этот принцип, по нашему мнению, должен неукоснительно реализоваться на адекватной динамике бюджета комплексной математической модели бюджета, рассчитываемой для интервала модели не менее чем 3-4 последовательных года, обязательно включая 1-2 прошедших года и не менее 2 ожидаемых лет. Некоторые методические наработки по проблеме контроля исполнимости государственного бюджета и органически близкой проблеме - мониторингу бюджета частично авторами уже опубликованы, но основная работа в этом направлении лишь разворачивается. На самом деле эта работа потребует крупномасштабной научно-практической кооперации.
Теперь рассмотрим базовые элементы продекларированного подхода.
Что такое `контроль исполнимости бюджета` в практическом смысле? Это - новая методология. Контролировать исполнимость государственного бюджета означает готовность а рriоri определять условия для его успешного исполнения. Для решения задачи контроля исполнимости нужно иметь модель динамики бюджета, построенную на соотношениях макроэкономики.
Сама по себе проблема контроля исполнимости бюджета в принципе известна в мировой практике и носит название Вudgеt fеаsibility study. Она используется в практике планирования государственных и корпоративных бюджетов. Обычно она имеет форму аd hос-анализа конкретных моделей исполнения бюджета.
Зачем и кому нужна методология контроля исполнимости бюджета?
Она нужна, в первую очередь, политическому руководству и высшему менеджменту в финансово-кредитной вертикали власти. Притом, поскольку политик или правительственный чиновник является лицом, принимающим решения, а не аналитиком, методология должна предоставлять ему не только (и не столько) теоретические рекомендации, а непосредственное руководство к действию, - то, что практики именуют Dесisiоn suрроrt systеm.
Не в меньшей степени, чем политикам, методология нужна экспертам, готовящим предложения для внесения их в виде законопроектов в органы законодательной власти. Их должна интересовать возможность независимо и компетентно протестировать политические целевые установки, перевести их в макроэкономические целевые функции и ограничения.
Что конкретно даёт методология контроля исполнимости бюджета?
Она позволяет учесть коррективы, которые вносит динамика - в тот самый бюджетный процесс, о котором часто говорят, но подразумевают при этом лишь статические свойства (например, сбалансированность) бюджета, или его направленность (бюджет развития, социальный бюджет и т.п.).
Динамика зависит не от планируемых в бюджете величин (переменных модели), а от параметров макроэкономических моделей, редко становящихся предметом обсуждения на парламентских слушаниях по бюджету. Таких, как акселератор, мультипликатор, эластичность, со значениями которых связаны макроэкономические зависимости, являющиеся целевыми функциями или ограничениями бюджетной политики. Потому динамика не очевидна а рriоri без специальных исследований критического поведения бюджета во времени. Именно по неким критическим значениям макроэкономических параметров и проходит та условная граница, которая отделяет потенциально исполнимый бюджет от бюджета принципиально неисполнимого.
Грубо говоря, мы `вращаем` критические параметры до тех пор, пока не сталкиваемся с проявлением неустойчивости бюджетной траектории. Этой ситуации отвечает качественная перестройка формы эпюры, отображающей фазовый портрет. Исходной форме отвечает сочетание макроэкономических параметров, при которых бюджет в принципе может быть успешно исполнен (в предположении постоянства этих параметров), другим же формам эпюр отвечает ровно обратная ситуация - бюджет, даже вполне сбалансированный в статике, является неустойчивым к воздействию динамических факторов, вследствие чего не может быть исполнен. По крайней мере, любые даже мелкие неблагоприятные изменения тех или иных факторов внешней среды могут стать для него фатальными. Так реализуется `бюджетная фильтрация`.
Прежде чем перейти к собственно проблеме математической модели динамики бюджета, зафиксируем принципы, на которые мы опирались при поиске ответа на вопросы, сформулированные выше. Данное исследование было основано на следующих принципах решения новой фундаментальной проблемы контроля исполнимости государственного бюджета:
- контроль исполнимости бюджета исходно определён как решение задачи о разыскании допустимых управлений государственным бюджетом в смысле принципа максимума Понтрягина, а задача о контроле исполнения бюджета, соответственно, сводится к решению двухточечной краевой задачи;
- объектом контроля исполнения государственного бюджета здесь является бюджетная траектория, развивающаяся в соответствии с логикой жизненного цикла исполняемого бюджета;
- критерием и, одновременно, краевым условием исполнимости бюджета является соответствие каждой отдельной точки бюджетной траектории условию sustаinаblе dеvеlорmеnt на всём протяжении жизненного цикла развития бюджета, как динамической системы;
- границы, разделяющие характерные области состояния бюджета как динамической системы, определяются условиями текущего баланса доходов и расходов бюджета;
- реализация мониторинга процесса исполнения бюджета подразумевает переход к сбору информации об исполнении бюджета в режиме, близком к `реальному времени`;
- априорный контроль исполнимости бюджета и результаты мониторинга бюджета в режиме, близком к `реальному времени`, имеют идентичный тип аттрактора.
На перечисленных выше идеях и базируется предложенный в данной НИР обзор математических моделей и методов, которые в совокупности и представляют собой методологию контроля государственного бюджета.
Главные отличия обсуждаемого в настоящей НИР методологического подхода от традиционного заключаются, по мнению авторов, в следующем:
- смысловые и количественные связи в обсуждаемой методологии определяются из модели, описываемой системой дифференциальных уравнений, задающей динамику исполнения бюджета, в то время как традиционная методология рассматривает бюджет только в статике;
- качественный анализ текущей ситуации в развитии бюджета, как динамической системы, по определению становится возможным лишь при переходе от статистического, в сущности, подхода к информации об исполнении бюджета в рамках традиционной методологии к представлению процесса исполнения бюджета как динамической модели с особенностями в рамках предложенной методологии;
- контроль исполнимости бюджета, как органическая составная часть новой методологии, подразумевает также и возможность активного воздействия на процесс исполнения бюджета, чем в принципе не обладает существующая методология контроля бюджета, пределом возможностей является апостериорная фиксация результатов.
Иными словами, указанные принципы проблема контроля в целом заставляют рассматривать её как проблему метода, с помощью которого на основании информации, собранной к текущему моменту времени, выводится заключение о состоянии исполнения государственного бюджета.
В плане такой постановки задачи исследований принципиально важно оценить связь между достоверностью выносимого нами решения, с одной стороны, и количеством и качеством информации о бюджете - с другой. Также необходимо выяснить вопрос перенесения по индукции полученных выводов из прошлого в будущее. То есть, нужно теоретически установить, даёт ли статистика исполнения государственных бюджетов необходимые и достаточные основания для принятия а рriоri решения об исполнимости очередного, проектируемого бюджета?
Получается, что исследовательская задача данного типа практически ставит вопрос о доверии методу математической статистики. Между тем, ведь именно статистика является целью и средством бюджетного анализа. По результатам статистической обработки информации о бюджетном процессе принимаются решения о качестве исполнения бюджета, а на основании накопленной истории делаются прогнозы поведения важнейших показателей государственного бюджета на очередной год, для чего соответствующие результаты статистической обработки экстраполируются с использованием стандартных приёмов на требуемый интервал времени в будущее. Почему вообще возник вопрос о доверии методу математической статистики?
Вопрос о разрешающей способности статистического метода контроля возник в контексте проблемы данной работы в целом и обусловлен не вполне удовлетворительным, мягко говоря, качеством предвидения экономической реальности, сопровождающим практику прогнозирования. Так, современная экономическая теория исходит из стандартной модели Эрроу-Дебрё, которая определяет неединственность числа равновесий. Но даже если данное число равновесий и является конечным, в окрестности устойчивого равновесия поведение такой динамической системы, как государственный бюджет, слабо зависит от её предыстории. Это обесценивает как идею прогнозирования по предыстории, так и получившую распространение практику калькирования ранее реализованных бюджетных решений на очередном этапе планирования бюджетной политики. Смысл: планирование нового бюджета по шаблону старого удобно, но нефункционально, поскольку ничего не гарантирует. Данный вопрос, в силу укоренённости и распространённости молчаливо допускаемой гипотезы о статистической устойчивости математического ожидания по ансамблю реализаций, нуждается в подробном рассмотрении.
Пытаясь рассуждать от противного, с точки зрения оправданности `шаблонного` подхода к проектированию очередного проекта бюджета, как некого средства контроля исполнимости бюджета, необходимо располагать доказательствами а) существования, б) единственности и в) устойчивости такого решения. В таком случае, рассматривая бюджет, как частный случай некой интегральной макроэкономической модели максимизации функций множества разных потребителей с индивидуальными функциями полезности, логично потребовать, чтобы нетривиальное и единственное решение задачи о проектировании бюджета достигалось как удовлетворяющее бюджетным ограничениям и устойчивое.
Но если условия существования и единственности для заданных бюджетных ограничений могут быть получены в широком классе функций, то с проблемой обеспечения устойчивости возникают принципиальные трудности. В частности, несмотря на тщательно разработанные методики восстановления функций полезности из статистических данных, никому пока что так и не удалось продемонстрировать стабильность этих функций на достаточно длительных интервалах, нет ясных представлений и о виде этих функций. Поэтому экономисты-теоретики стремятся получать выводы в форме, независящей от спецификации функций полезности. Примерами являются утверждения о самом существовании и Парето-оптимальности состояния конкурентного равновесия. Вместе с тем, известный `негативный` результат Зонненшайна, Дебрё и Мантеля (`SDМ аррrоасh`) гласит, что без изучения функций полезности (или, - более общё, - функций выбора) современная экономическая теория в принципе не способна ответить на этот принципиально важный вопрос об устойчивости.
Аналогичную по отношению к результату Зонненшайна-Мантеля-Дебре природу имеют `парадокс Эрроу и теорема Болдрина-Монтрюччо. Но даже в том весьма малоправдоподобном допущении, что для функций полезности всех бюджетополучателей нам удаётся отыскать универсальную форму, возникают, по крайней мере, две пока непреодолённых и, видимо, принципиально непреодолимых трудности.
Во-первых, естественные принципы не позволят однозначно задать динамику бюджетного процесса, число возможных равновесий оказывается чрезмерно большим. Иными словами, неполнота принципов экономического равновесия ведёт к необозримой множественности возможных решений.
Вторая же трудность - в избыточности числа этих правдоподобных принципов. Так, например, как из вальрасовских, так и из кейнсианских моделей могут быть получены абсолютно разные выводы, и совершенно не ясно при этом, какую именно схему следует применять в конкретной ситуации. В теоретическом плане это значит, что равно правдоподобные модели экспликации сущности одного и того же по сути экономического процесса (в настоящем случае - бюджетного) приводят к принципиально отличающимся результатам. Для практики же множественность равновесий означает, что в перспективном планировании приходится считаться с тем, что бюджетная траектория всегда может быть подвержена уклонению от директивных значений, притом отнюдь не по субъективным причинам, которые как бы подразумеваются всегда, а по причине неединственности реализации динамической системы. Вот эта-то особенность и обусловливает заведомое несовпадение результатов - ожидаемых и реальных - исполнения бюджета. Данный результат, несомненно, важный и в контексте контроля исполнения бюджета, в проблеме же контроля исполнимости бюджета он является вообще ключевым. Смысл и значение вывода о неединственности реализации бюджета как динамической системы в том, что он задаёт вид функционала контроля исполнимости бюджета.
Во-первых, бюджетную траекторию с необходимостью приходится предполагать терминальной (свободной), а в смысле вопроса о том, даёт ли накопление статистики исполнения бюджетов необходимые и достаточные основания для выводов об исполнимости нового, проектируемого бюджета, приходится дать отрицательный ответ. Контроль исполнимости требует не статистических, а принципиально иных, динамических моделей и методов.
Во-вторых, предполагая траекторию бюджета свободной реализацией, следует и результат контроля исполнимости бюджета ожидать отнюдь не в количественной (в мере уклонения реальной траектории от расчётной), а в качественной форме.
Иными словами, вопрос о том, реализуем ли рассматриваемый вариант бюджета, в принципе можно решить исключительно в качественной форме, подразумевающей только бинарный ответ (да/нет). И напротив, решение об исполнении бюджета фиксируется именно численно, в форме интегрального функционала от значений доходов и расходов бюджета в течение года. В этом нет противоречия: профицит (дефицит) бюджета фиксирует состояние динамической системы в финальной стадии, исполнимость же категориально относится ко всему интервалу исполнения бюджета. Собственно, на снятие данного противоречия и направлена настоящая НИР.
Объективные предпосылки проблемы контроля исполнимости бюджета возникли не только и даже не столько из родственной проблемы контроля исполнения бюджета, а совершенно `извне`, из необходимости сопоставлять предсказанный а рriоri в ходе планирования исход бюджетного процесса с результатом исполнения бюджета, зафиксированным а роstеriоri.
Иначе говоря, контроль исполнения должен, по идее, быть также ещё и средством подтверждения/опровержения выводов, которые сделаны на этапе контроля исполнимости бюджета. Вся обозначенная выше общность идей и подходов целиком переносится и на проблематику Вооружённых Сил.http://nvolgatrade.ru/